【核心提示】地方政府適當分享土地增值收益對于中國的城市化建設(shè)有著積極的推進作用，但是其分享土地收益的正當性需要建立起來。由于當前公共財政制度的缺乏、一些地方政府權(quán)力的異化以及其對房屋拆遷過程的深度介入等諸多因素，地方政府的公共形象被極大地削弱，以致被拆遷戶將地方政府視為侵占自己利益的“掠奪者”。

　　從社會管理和社會發(fā)展角度看，對城市房屋的拆遷是必然的，這一現(xiàn)象在世界各國城市化的過程中普遍存在。然而，在當下的中國社會，因房屋拆遷而造成的沖突，其激烈程度不斷觸動整個社會的神經(jīng)，成為社會熱點。引發(fā)房屋拆遷矛盾的癥結(jié)究竟在哪里？

　　被拆遷戶對土地增值收益有期待

　　在中國，由國家所主導的城市化進程中，房屋拆遷的推動者是以市縣（區(qū)）兩級為主的地方政府。首先，在現(xiàn)行的政治體制下，地方政府具有提升城市經(jīng)濟總量的巨大壓力。在土地資源日益減少的城市化背景下，只有具有足夠的土地資源才有經(jīng)濟發(fā)展的空間。其次，依靠土地的有償出讓，地方政府能夠獲得巨額的財政收入。因此，地方政府具有對房屋拆遷，然后進行土地出讓的動力。與之相對應，當前對拆遷問題的研究基本上圍繞著如何約束政府的強制性拆遷行為，如何界定拆遷的前提——公共利益，如何提高拆遷的補償標準等一系列問題展開。

　　然而，這些判斷和研究缺少對被拆遷者心理的關(guān)注。在拆遷過程中，被拆遷者所要申張的是什么權(quán)利？他們是要保護自己的房屋不被拆遷嗎？在慣有的思維方式下，被拆遷者被理所當然地認為是權(quán)利被侵害者，他們似乎只能被動地接受房屋被拆的現(xiàn)實。2011年南京江寧郊區(qū)農(nóng)民“盼拆遷”的消息見諸報端，引起輿論嘩然。根據(jù)筆者的調(diào)研經(jīng)驗，農(nóng)民盼拆遷的現(xiàn)象相當普遍。在城市的周圍，期盼通過房屋拆遷和土地征收過上好日子的農(nóng)民不在少數(shù)。在此意義上，拆遷矛盾的焦點并不在于被拆遷者不愿意拆遷，而在于拆遷之后政府如何補償被拆遷者。即使被拆遷者表現(xiàn)出不愿意拆遷的姿態(tài)，那也常常是因為補償沒有讓其滿意。

　　一般而言，對房屋價值的評估有兩種依據(jù)：一是房屋本身的建筑成本，二是房屋的市場價格。房屋所建時間越久，其建筑價值越低；而市場價格則不同，在一個城市化處于起步階段的國家，房屋的市場價格整體上呈不斷上漲趨勢。二者相比，房屋的市場價格要遠遠高于建筑成本。隨著住房制度的改革，房屋市場價格不斷攀升。在北京、上海等一線城市的中心地帶，房屋每平方米的價格高達幾萬甚至十多萬元。被拆遷房屋大都處在被城市高樓所包圍的城中村，這恰恰是房屋價格較高的地區(qū)。一旦房屋被拆遷，原房屋所在地塊被政府以遠高于當初補償?shù)膬r格出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，開放商再以更高的價格出售。這樣的反差是被拆遷者心理不平衡的重要刺激因素。因此，在拆遷中，如果說被拆遷戶的權(quán)利的確被侵害了話，那么被侵害的權(quán)利不僅是他們對房屋的財產(chǎn)所有權(quán)，更是拆遷之后他們對土地升值的收益權(quán)。

　　土地增值收益是社會經(jīng)濟發(fā)展水平的投射　　

　　問題在于，對土地和房屋的增值收益分配還有另一種聲音。這種聲音不僅有著相應“漲價歸公”理論的論證，也有著現(xiàn)實利益機制的強大支撐。

　　理論上，土地價格并非如普通商品那樣由自身價值所決定，其與一個地方的經(jīng)濟發(fā)展水平和城市化程度、交通便利程度、公共設(shè)施的完善程度等因素密切相關(guān)。因此，房屋拆遷之后出現(xiàn)土地增值收益，是社會整體經(jīng)濟發(fā)展水平在當?shù)氐耐渡?。這種“漲價歸公”理論得到了地方政府的認同。在中國的城市改造中，正是地方政府將公共資金投資于某個地段，才導致該地段的房屋價格上漲。因此，對于被拆遷戶提出的市場補償價格，地方政府總認為不合理，不愿意接受。顯然，如果滿足少數(shù)被拆遷戶所提出的高補償標準，就意味著他們得到了一部分由整個社會共同努力所帶來的財富。

　　于是，一方面是被拆遷戶要求得到土地的增值收益，另一方面地方政府則不愿意過多地給予土地增值收益，雙方發(fā)生了重大分歧。為了保護被拆遷者的利益，新的《國有土地上房屋征收與補償條例》作出了“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”的規(guī)定。相比之前相對模糊的補償規(guī)定，被拆遷戶要求得到土地增值收益的權(quán)利申張得到了法律上的支持。然而，由于缺少相應的實施細則和制度保障基礎(chǔ)，依據(jù)房地產(chǎn)市場價格進行補償?shù)囊?guī)定的實施仍然面臨著制度性的約束。　　

　　構(gòu)建合理的土地增值收益分配機制　　

　　在雙方就補償協(xié)議達不成一致的情況下，一些地方政府動用強制性手段進行暴力拆遷。面對這種情況，少數(shù)被拆遷戶不愿意被排斥在土地增值收益分配的格局外，從而導致沖突的出現(xiàn)和升級。一起又一起惡性拆遷事件正是這種強制性拆遷的直接惡果。由于被拆遷者是“弱者”，他們得到了社會輿論的普遍同情。與之相比，地方政府則處在輿論的風口浪尖，陷入極其被動的地位。然而，強制性拆遷只是引發(fā)沖突的直接和表面原因。

　　筆者認為，地方政府適當分享土地增值收益對于中國的城市化建設(shè)有著積極的推進作用，但是其分享土地收益的正當性需要建立起來。由于當前公共財政制度的缺乏、一些地方政府權(quán)力的異化以及其對房屋拆遷過程的深度介入等諸多因素，地方政府的公共形象被極大地削弱，以致被拆遷戶將地方政府視為侵占自己利益的“掠奪者”。也正因此，在拆遷中，占據(jù)土地增值收益的地方政府始終得不到社會輿論的支持。當?shù)胤秸猛恋卦鲋凳找鎭沓袚鐣娴恼斝孕蜗蠼⒉黄饋頃r，被拆遷戶更加有理由捍衛(wèi)自己的權(quán)利。

　　從世界其他國家的經(jīng)驗來看，土地的增值收益如何在公民與社會之間分配不僅與該國家的價值取向相關(guān)，也取決于其城市化的發(fā)展階段。在土地實行私有化的經(jīng)濟發(fā)達國家，諸如德國、法國、日本，土地的增值也不必然全部歸土地所有者所有，在歷史上亦經(jīng)歷了從基于市場原則的“完全補償”到基于社會利益的“不完全補償”，再到基于市場原則的“完全補償”的反復。因此，問題并不在于地方政府是否分享土地的增值收益，而在于其如何分享。這種分享機制不僅要求地方政府的分享程度保持在一定的限度內(nèi)，更要對其分享收益的理由在制度上作出說明，以保障收益用于社會公共事業(yè)建設(shè)。

　?。ㄗ髡邌挝唬喝A中科技大學法學院、中國鄉(xiāng)村治理研究中心）