(1999年3月)

隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入和整個社會的結(jié)構(gòu)性變化，社會保障的任務(wù)變得越來越迫切。社會保障不但成為學(xué)術(shù)界和廣大社會普遍議論的問題，而且成為政府近期的重點工作之一。因而社會保障制度的建立和完善不但直接影響著經(jīng)濟體制改革能否順利進行及我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能否進行適應(yīng)性調(diào)整，而且也對城鄉(xiāng)居民獲得有保障的生活，從而對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

當前我國社會保障面臨的任務(wù)是由多種因素造成的，其中包括體制性因素、結(jié)構(gòu)性因素和發(fā)展性要求。體制性因素是指經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換要求建立有效的社會保障制度。我國由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換的目標是追求高效率，其重大措施是改變“企業(yè)辦社會”的局面，把企業(yè)推向市場。在社會保障方面則要改變由政府和企業(yè)包攬的高福利政策。然而企業(yè)在走向市場化的過程中又有老、新職工的保障問題。其中包括下崗和失業(yè)者的保障問題。結(jié)構(gòu)性因素包括經(jīng)濟性結(jié)構(gòu)因素和社會性結(jié)構(gòu)因素。經(jīng)濟性結(jié)構(gòu)因素指由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整而引發(fā)的失業(yè)、下崗、隱性失業(yè)等問題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然造成失業(yè)或下崗，對這些職工的生活保障自然成為當前我國必須解決的重要問題。因為從我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的實際可以看出，受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而被影響的職工不但規(guī)模大，而且他們在就業(yè)方面缺乏優(yōu)勢。社會性結(jié)構(gòu)因素指與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)相連的社會保障問題。在相當長的時間內(nèi)政府主要關(guān)注全民所有制職工和城市居民的生活福利及保障問題。改革以來社會保障制度的改革也主要關(guān)注國有企業(yè)職工。對其他所有制人員及農(nóng)村居民的保障則顯得不足。隨著勞動力市場的形成與不斷完善，上述結(jié)構(gòu)性差異越來越不適應(yīng)現(xiàn)代市場體系的要求，這樣，建立適合各類勞動者的保障制度就成為必然的要求。發(fā)展性要求是指從社會進步的角度來看，對社會弱者的保護是現(xiàn)代社會的基本特征。從發(fā)展的角度看，老人、兒童、殘疾人、貧困者都應(yīng)享受基本的生活保障，在社會發(fā)展的同時，這些社會弱者也應(yīng)享受社會進步的成果。

通過上述簡要分析我們可以看到，我國社會保障的任務(wù)是相當繁重的。這種繁重不但來自于被保障對象數(shù)量之龐大，而且因為各種被保障對象原來所享受保障水平的差異性。比如，當前我國社會保障制度的改革與建立，對國有企業(yè)職工是改變原來的高福利政策而對他們進行適度保障的問題，對私營企業(yè)、個體勞動者來說是建立一套保障制度，對廣大農(nóng)村居民來說也要建立一套基本的保障制度。這也就是說，對國有企業(yè)職工而言，社會保障制度的改革和構(gòu)建是從國家(企業(yè))全部包攬式的高福利變成與我國的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的責(zé)任共擔(dān)的適度保障；對外資企業(yè)、私營企業(yè)和個體勞動者來說是變完全的自我保障為社會保障；對廣大農(nóng)村居民而言是要從無到有，使他們受到保障。三種保障的起點不同，走向不同，這也為社會保障體系的建立增加了復(fù)雜性和難度。

自1986年中央政府提出建立社會保障制度的雛形的任務(wù)以來，我國城鄉(xiāng)社會保障的制度建設(shè)取得了顯著成績。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保障制度都經(jīng)過艱苦的探索取得了一些經(jīng)驗，也解決了一些經(jīng)濟體制改革中出現(xiàn)的問題，并在一定程度上保障了經(jīng)濟體制改革的進行。但是由于我國采取的漸進式改革策略，改革的目標模式到中國共產(chǎn)黨十四大時(1992年)才完全明確。由于我國勞動者類型的復(fù)雜，這樣，由政府各部門(系統(tǒng))推動的社會保障制度建設(shè)在取得重大成績的同時也為建立統(tǒng)一的社會保障制度增加了障礙。比如國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度是由不同政府部門或行政性公司分別推動、建立的，在具體操作方面相互之間存在著許多不同，這就為它們之間的統(tǒng)一增加了難度。1998年中華人民共和國第九屆全國人民代表大會決定設(shè)立勞動和社會保障部，為改變“政出多門、多頭管理”的現(xiàn)象創(chuàng)造了組織條件。但要真正建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險制度尚需要做大量工作。

在建立社會保障制度問題上，最基本、最核心的問題是保障的提供模式和保障水平。《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出“建立多層次的社會保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供同我國國情相適應(yīng)的社會保障”，這就為我國社會保障制度的模式進行了基本選擇。國情是社會保障制度的基礎(chǔ)出發(fā)點，那么應(yīng)該如何理解或看待國情呢?我認為，我國的最大國情或者說最基本的國情是處于社會主義初級階段。對于社會主義，中國人民進行了長期艱苦的追求和探索，人們對它的企望是富裕、公正、平等，而對社會成員特別是有困難的社會成員進行保障是人們所理解的社會主義的最重要的特征。但是，我國又處于社會主義初級階段。江澤民在中國共產(chǎn)黨第十次全國代表大會上的報告中詳細闡述了社會主義初級階段的特征，其中包括經(jīng)濟不發(fā)達、文化教育落后、較為嚴重的貧困、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的較大差距等等。建立社會保障制度應(yīng)該充分考慮這些特征。從歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，充分考慮我國的不發(fā)達特征十分重要。在計劃經(jīng)濟時期城鎮(zhèn)實行的充分就業(yè)和高福利政策實際上是忽視了我國經(jīng)濟的不發(fā)達這一重要因素，最終使政府和整個社會背上沉重的包袱，至今難以解脫。在建立新的社會保障制度及體系的過程中，這一教訓(xùn)應(yīng)該深刻汲取。

那么，與社會主義初級階段或不發(fā)達的社會主義相適應(yīng)的社會保障具有怎樣的基本特征呢?根據(jù)上述認識，我認為它應(yīng)該是普遍的、基本的、有差別的社會保障制度。所謂普遍指應(yīng)該面對全體國民建立社會保障制度，使得他們之中的任何人在遇到難以抵御的困難時都受到應(yīng)有的幫助，其中主要是經(jīng)濟上的幫助。即保障對象不但包括城市居民也包括農(nóng)村居民，不但包括國有企業(yè)職工，也包括其他所有的勞動者，不但包括有勞動能力但失去機會的人，也包括失去(或不具備)勞動能力的人。所謂基本指現(xiàn)階段由政府提供的社會保障只能是維持受助者的基本生活，而不是享受高福利。就像國務(wù)院近來將養(yǎng)老保險、失業(yè)保險都定在基本水平一樣，由政府提供的社會保障只能堅持較低水平。這是由我國經(jīng)濟的不發(fā)達、保障對象龐大所制約的。當然，由政府提供基本保障并不意味著享受保障的人只能維持其基本的物質(zhì)生活。政府鼓勵建立多層次的保障制度，其中包括了政府以外的保障主體的貢獻。以職工養(yǎng)老保險為例，在基本的養(yǎng)老保險制度外，政府提倡企業(yè)為職工投保和職工個人通過儲蓄進行自保。這些補充養(yǎng)老保險自然會成為社會保障的重要組成部分，從而使社會保障呈現(xiàn)出差別性。實際上經(jīng)濟發(fā)展水平不同，不同地區(qū)的社會保障也不盡相同，城鄉(xiāng)之間的社會保障也會有較明顯的差距。這些同樣是由我國國情決定的。

在經(jīng)濟不發(fā)達的情況下，要對城鄉(xiāng)居民進行普遍的保障，有必要對保障的多樣性給以充分認識。首先，社會保障并不只是金錢的給予，在一些情況下它也包括服務(wù)的免費提供。例如，對行動不便的老人給予生活上的照顧，對貧困的農(nóng)民提供免費的技術(shù)服務(wù)等，也實際上發(fā)揮著保障的作用。另外，實施保障也不只限于政府。城鎮(zhèn)中的單位、城鄉(xiāng)社區(qū)也都具有從事社會保障的職能。在我國，鄰里互助是優(yōu)良的民族傳統(tǒng)，應(yīng)該重視和發(fā)揮它的社會保障作用。這些也可以看做是對多層次的社會保障的另一種理解。

社會保障制度的改革是一個世界性課題。在我國，社會保障制度的改革和體系的建立具有十分重要的意義。近些年來，我國學(xué)術(shù)界對社會保障制度建設(shè)進行了大量研究，也取得了一批優(yōu)秀成果。政府部門也在通過實驗探索建立符合我國國情的各種社會保障制度的道路。然而，隨著改革的深入發(fā)展，建立社會保障體系的任務(wù)遠沒有完成。幾年前，我們獲得國家教委資助，對建立符合我國國情的社會保障體系進行研究。我是這一課題的負責(zé)人。這項研究則主要由北京大學(xué)社會學(xué)系的教師實施，王思斌承擔(dān)了全部組織工作。他們曾經(jīng)去工廠、農(nóng)村進行社會調(diào)查，并寫出了一些富有啟發(fā)性的調(diào)查報告和學(xué)術(shù)論文。本書則是對這一課題的理論分析，重點放在對構(gòu)建符合我國國情的社會保障制度(體系)的理論分析上。本書觀點突破了傳統(tǒng)的社會保障的經(jīng)濟觀點，而賦予它以更寬廣的內(nèi)容；也突破了單純的政府責(zé)任觀，而把社會保障視為全社會的共同任務(wù)。該書不求具體的對策，而是對社會保障制度的建立給以更加開放的思考。這些構(gòu)成了本書的特點。如果本書的討論和分析能對我國社會保障制度的建立有某種啟發(fā)和參考意義，如果它能直接或間接地推進我國的社會保障事業(yè)，使有困難的人得到保障，并有利于社會的穩(wěn)定和社會進步，我們將十分欣慰。