新時期以來我國在經(jīng)歷了一個以經(jīng)濟發(fā)展問題為主的社會時代之后，逐漸轉(zhuǎn)向了更關(guān)注人本利益的社會時代我們感到理論自覺的社會。
以我國普遍建立的低保制度為例，在價值取向和實踐策略方面都在發(fā)生重要的轉(zhuǎn)變，如何把握這種轉(zhuǎn)變這個是我們在政策制度和執(zhí)行當(dāng)中需要深入思考的問題。
上海在1993年，在全球率先實施了城鎮(zhèn)居民最低保障制度，又在1994年率先在全國建立了農(nóng)村低保制度，之后建立在低保制度基礎(chǔ)基礎(chǔ)之上實物補貼、住房救助、教育救助和醫(yī)療救助等分類救助的政策逐步也從企業(yè)剝離了出來，由公共財政來承擔(dān)。經(jīng)過17年的不斷的發(fā)展和完善，低保制度取得了非常顯著的社會成效，我們這里有一些表格（圖），回顧這17年的政策的實施情況，作為一項基本的社會保障制度，它的建立和完善至少有兩個方面的積極意義，一個是保障了市場競爭當(dāng)中處于弱勢人群的基本生活。
第二個促進企業(yè)在市場上的競爭力。在這樣一個偉大成就前面，其實我們應(yīng)該清醒地看到目前社會救濟的政策模式也已經(jīng)面臨著一系列新的問題和挑戰(zhàn)，比如說制度醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)線的要素與依據(jù)問題，應(yīng)該按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必須的衣食住的費用，并且適當(dāng)?shù)目紤]水電煤的費用，以及未成年人義務(wù)教育的費用?？傮w上是六類，也就是說我們基本采用的是菜籃子法和CTI的房租（音）來確定居民最低生活保障線的，在這里衣、食、住、行、水電、煤六項是主要被考慮的要素。
由于初中以上教育費用和醫(yī)療費當(dāng)中必要的資助段和資費段的費用并不在測算要素之列，可以這么認(rèn)為目前的醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)僅僅只是保障最基本生活所需，還沒有將人的發(fā)展，人的基本社會交往，勞動力的再生產(chǎn)，以及不同家庭成員結(jié)構(gòu)來加以考慮，因此當(dāng)社會對人的生活質(zhì)量的要求普遍提高的時候，目前低保質(zhì)量不足就顯而易見了。
還比如資金救助與能力救助的問題，在現(xiàn)有低保制度的實施當(dāng)中對受助對象發(fā)放救濟金或者是補貼仍然是最主要的救助方法。從操作上來看資金救助更為直接和便捷，我國低保條例當(dāng)中雖然有明確規(guī)定要鼓勵勞動自救的方針。上海的社會救助辦法當(dāng)中也明確提出開展社會救助要遵循促進求助對象的自助自立的原則，所謂自主自立就是要通過政府的社會救助幫助受助對象提升能力，很顯然到目前為止在事實資金救助的整個過程當(dāng)中受助對象的參與度非常低，對受助對象能力救助是非常太夠的甚至是沒有的，出現(xiàn)了救助時間越長越被邊緣化，越弱視的現(xiàn)象，就是政策實施工程與救助政策的基本原則和最終的目標(biāo)和要求還有相當(dāng)大的要求。我們的救助要讓人更自立，但是事實上我們現(xiàn)在的救助的方法是讓人越來越邊緣化了。
比如一直在討論的低保養(yǎng)老漢的問題，03年上海的低保群體曾經(jīng)到過剛才的表上，大家可以看到44.5萬的峰值，在這個群體當(dāng)中長期領(lǐng)取低保金年齡段在40到55歲之間，身體健康而無工作的人占到20%左右，因此社會上關(guān)于低保養(yǎng)老漢的輿論很大，政府面臨著公共政策、公平與效率的難題。近年來我們確實采取了一些措施逐漸使?fàn)顩r回落和穩(wěn)定在一定的范圍，現(xiàn)在上海的低保人數(shù)差不多是穩(wěn)定在34到36萬左右，這個應(yīng)該還是一個問題。
救助政策的懸崖效應(yīng)問題，通俗講就是低保邊緣戶的問題，低保標(biāo)準(zhǔn)作為一個剛性的線，無論調(diào)整到多高，總是有處于低保邊緣的人群，通過低保邊緣戶的調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)他們的家庭平均收入確實已經(jīng)高于了我們的低保平均線，但是如果把他們的硬指出，特別是醫(yī)療和教育的支出考慮進去的話，收入減去硬支出我們看到的狀況就非常的令人吃驚了，我們一直說低保線是到底的線，其實我們發(fā)現(xiàn)有更困難的并不在我們的范圍里面，這一些人生活狀況在非常吃力的狀況下，在上海估計有10萬名以上，現(xiàn)在很難被現(xiàn)有的低保制度所覆蓋，大家覺得醫(yī)療救助有教育救助可以補他們，其實在我們的操作程序上是進不了我們的體系，因為要判斷他是不是低保才能享受后面這兩個，所以這個問題就非常的嚴(yán)重，我們一直搞不明白，我們都已經(jīng)拉網(wǎng)了怎么還比這個更困難的人在外面，這個是一個問題。
還有一個問題貧困的綜合性與救助部門化的問題，09年對低保邊緣戶家庭進行了全市抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困家庭的致貧因素從非常多元化的趨勢，有的是單因素的致貧比如說因大病、因子女教育其他的突發(fā)事件導(dǎo)致的單因素的貧困。也有不少是因為受到多種因素共同作用導(dǎo)致的綜合性貧困，有一些家庭起初是單因素貧困，但是處理不當(dāng)會使這一些家庭的社會功能降低，成為多方面弱勢的困境，最后導(dǎo)致綜合性貧困。
而單項救助政策，比如醫(yī)療、教育、住房等等歸屬于不同的部門，困難家庭一般無能力全面獲得各單向救助政策，以解決家里面的綜合貧困的問題，我想這個也是非常大的問題。
還有一個問題是低保申請家庭收入核對難的問題，1996年上海市的社會有助辦法規(guī)定，街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對申請人所填報的有關(guān)情況，以及申請人個人或者家庭的實際相關(guān)水平進行核查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處其實并不了解這一些人的情況，那么它們通過什么樣的方法查的？所以又有規(guī)定也可以委托申請人戶籍所在地的居民委員會或者村民委員會進行核查，但是怎么樣核查沒有更具可操作性的問題，其實是兩個問題，一個是居民委員會是不是具備這樣一種能力。
從目前情況來看現(xiàn)在的居民委員會和村民委員會都有擴大的趨勢，它已經(jīng)不是一個熟人社區(qū)特征了，因此虛假單位證明等問題時有發(fā)生，政府的公共政策的公信力也受到了非常的大的置疑。
我們認(rèn)為如何看待這一些問題？我們提到的社會醫(yī)保制度目前碰到的一些問題，怎么來看待這一些問題？我想我們認(rèn)為總體上可以從兩個緯度分析：一個是價值層面的問題，考察是社會政策制訂過程當(dāng)中所秉承的基本理念和價值導(dǎo)向，比如救助當(dāng)中的人文關(guān)懷以及受助者的主體本位問題。
在考慮低保制度，保障基本生活的同時，是不是應(yīng)該更多的考慮與人的發(fā)展方向相適應(yīng)，除了給予必要的生活補助以外，要充分考慮這一些對象，恢復(fù)勞動力社會功能的要素。比如大額醫(yī)療費支出問題，職業(yè)培訓(xùn)費的問題，還要考慮困難家庭子女接受更高階段教育投入的要素，在這里教育制度似乎大家覺得做得比較好了，現(xiàn)在義務(wù)教育是不要錢，大學(xué)教育還有貸款和助學(xué)金，我們在上海發(fā)現(xiàn)高中這個階段是問題比較大的，其實大學(xué)也是有問題的，高中階段我們貧困戶的子女有一部分成績不是很好，他們要考取公辦分?jǐn)?shù)一般達(dá)不到，所以他們就會去職業(yè)學(xué)校，而職業(yè)學(xué)校有一部分就是私立的，私立費用特別高，而教育救助當(dāng)中對私立補貼是沒有的，這么一種惡性的循環(huán)使得他們就不得不放棄他們的就學(xué)，在這個方面，這些都是我們以人為本價值導(dǎo)向方面不得不考慮的重大因素
同時資金救助的同時怎么樣提高能力救助這個也是價值導(dǎo)向?qū)用嫘枰紤]的問題，單純的資金救助主要著眼于物質(zhì)生活困難而忽略了對象的心里障礙、社會關(guān)系、社會適應(yīng)方面的困難問題，忽視了受助者的主體性和參與性，他們在接受服務(wù)的過程當(dāng)中自身的能力沒有得到鍛煉，潛能也沒有得到發(fā)揮，困難群體不僅僅遇到的經(jīng)濟困難，還包括因為經(jīng)濟困難產(chǎn)生的社會交往、自信心等方面的困境。
在實際工作當(dāng)中我碰到過這樣一個案例，有一戶人家說，這戶人家沒有就業(yè)的，零就業(yè)家庭，走進去一看夫妻兩個人40多歲都健康的，他們怎么就成了零就業(yè)家庭了？一問才知道她的女兒在11歲的時候得了子宮癌，孩子已經(jīng)開始上學(xué)，這個事情對家庭的打擊非常大，他的父親辭了工作，覺得這一下就沒有希望了，夫妻兩個人在家里，一個人在家熬藥，另外一個人每天三次往學(xué)校里面送藥，就不上班了，這一些家庭雖然列入了低保戶的家庭，關(guān)注的家庭，但是資金的救助不能解決問題，我看了以后我說這個家庭需要社工的，但是在我們的公共政策當(dāng)中沒有為這一些家庭買單社工的。我想這個也是我們要考慮的，我們應(yīng)該重新來審視救助政策的價值導(dǎo)向，將資金救助與能力救助結(jié)合起來，把受助者的人文關(guān)懷促使它資助能力增強提到公共政策的日程上來。
另一類問題其實討論的時間策略層面的問題，關(guān)注如何通過操作層面的技術(shù)方法和手段保護價值目標(biāo)的實現(xiàn)，比如說低保懶漢的問題當(dāng)中，低保標(biāo)準(zhǔn)額與最低工資的差距比例關(guān)系問題，低保制度體現(xiàn)的是國家責(zé)任和公民權(quán)利，資助的價值目標(biāo)本身應(yīng)該是非常清楚的，一定不是鼓勵養(yǎng)懶漢的，在實際操作當(dāng)中怎么樣避免搭便車的現(xiàn)象，還是有一個時間策略和技術(shù)的問題。
根據(jù)我們的觀察，我們的制度能不能起到鼓勵就業(yè)的作用，與低保線和最低工資標(biāo)準(zhǔn)的差距大小有關(guān)，從剛才我們看的峰值來看，當(dāng)時44.5萬萬并合理，那個時候我們的低保線和最低工資線的比例是有問題的，是大于了40%，所以人就不愿意工作，所以這個里面我覺得在技術(shù)上其實也是有可以探討的空間。
為什么當(dāng)時的最低工資是不能提高？其實我們都鼓勵最低工資提高，這里面又有一些選擇的困境，最低工資一提高，企業(yè)的成本就會增加，招商引資非常困難，所以一般的政府不太愿意提高最低工資，最低工資部門的提高，低保線上海是隨著DPI漲的，不是隨著經(jīng)濟工資漲的，出現(xiàn)這種情況的時候，其實就會出現(xiàn)一些養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象，這個不是我們低保制度造成的，而是最低工資不能準(zhǔn)備的放，但是我們這一些說法是沒有制度保障的，怎么樣的算法是沒有制度保障的，都是政府官員在那兒自己掌握，應(yīng)該要在這個方面給予一定的支持。
價值導(dǎo)向其實在政策過程當(dāng)中體現(xiàn)出來的，政策制度當(dāng)中所秉承的價值理念必須在實際操作當(dāng)中貫徹進去，怎么樣在政策過程中體現(xiàn)既定的價值導(dǎo)向是整個政策過程的核心所在，政策過程中的關(guān)鍵要素將直接影響價值目標(biāo)的實現(xiàn)，剛才說的有很多要素不放進去，你的價值目標(biāo)是實現(xiàn)不了的。
最近這幾年上海在這方面做了探索，比如說我們探索開展自助行貧困的救助問題，探索把低保標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)之間的比例關(guān)系問題，我們也在這方面做一些探索，也探索創(chuàng)新居民經(jīng)濟狀況核對的新機制，這個目前系統(tǒng)算是比較靈光，現(xiàn)在的檢出率，低保檢出率在25%左右，經(jīng)濟適用房的檢出率在12%左右，我們曾經(jīng)查出有70多萬現(xiàn)金和200多萬股票的家庭，被我們查出來，我覺得這方面的探索還是非常的有價值的，另外我們也改革工作體制，探索部門聯(lián)動，綜合幫扶努力使公共政策的價值在政策過程當(dāng)中能夠得到真正的實現(xiàn)。
作者簡介：上海市民政局局長、中國社會學(xué)會社會政策研究專業(yè)委員會理事
文章來源：社會政策網(wǎng)
（注：本文根據(jù)速記整理，未經(jīng)作者審定）