摘要:目前,中國正在經(jīng)歷著自改革開放以來更為深刻的社會變革和社會轉(zhuǎn)型時(shí)期,繼經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)之后,社會建設(shè)以及由此催發(fā)的社會管理體制改革正逐漸提升到黨和國家的工作日程上來。借鑒和吸收西方發(fā)達(dá)國家福利國家以及后福利國家體制轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),由逐步釋放市場力量向保護(hù)社會轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為中國社會管理體制的重心和發(fā)展方向。由社會嵌入性決定的社會管制的重要性日益凸顯出來,新興的國家、社會和市場的互動關(guān)系正塑造著中國社會管理的基本格局和制度安排。
關(guān)鍵詞:社會管理理論 社會管理體制 社會嵌入性
一、社會管理和社會管制概念辨析
改革開放以來,黨和政府的工作重心是發(fā)展經(jīng)濟(jì),政府的主要職能是對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理,與此同時(shí),籠罩在整個(gè)全能型政府之下的社會以及社會組織開始發(fā)生深刻的變革,原有的單位體制逐漸松動瓦解,社會管理逐漸趨于放任自流的狀況,只要無礙于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和國家公共安全,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的社會事務(wù)管理基本上處于政府職能的邊緣地帶。而當(dāng)代中國的社會轉(zhuǎn)型中層出不窮的社會問題廣泛地涉及政治穩(wěn)定、社會公正甚至經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,“和諧社會”的構(gòu)建以及“科學(xué)發(fā)展觀”的提出,在某種程度上都是因應(yīng)這些社會問題進(jìn)行的反思,全面加強(qiáng)社會建設(shè),切實(shí)保障和改善民生即對社會管理的任務(wù)逐漸成為了政府工作的重點(diǎn)。
問題是如何進(jìn)行社會建設(shè),政府如何進(jìn)行社會管理,一方面,政府不可能再回歸到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和單位體制時(shí)代對社會的全方面控制和管理,也不可能效仿發(fā)達(dá)國家走過的福利國家的發(fā)展道路,實(shí)現(xiàn)福利的國家化和社會化;另一方面,由于中國公民社會組織并不發(fā)達(dá),社會的自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督能力不強(qiáng),政府也不可能將所有事務(wù)推向社會或者市場。因此,如何在國家和社會之間尋找到恰當(dāng)?shù)钠胶夤芾砟Ｊ?SPAN lang=EN-US>,應(yīng)該是中國社會管理體制改革的探索方向。有人認(rèn)為,從政府、市場和社會三大部門之間的關(guān)系來看,社會第一部門有政府的行政管理,社會第二部門有市場的工商管理;而社會第三部門就是公民社會就有相應(yīng)的社會管理。從我國政府、市場和社會三者之間的關(guān)系變遷來看,先有政府的行政管理,再有市場的工商管理,繼行政管理和工商管理之后興起了越來越受到政府和學(xué)界重視的社會管理。簡單地說,社會管理就是對政府領(lǐng)域的行政管理和市場領(lǐng)域的工商管理“不管”和“管不到”的公民社會領(lǐng)域的管理。[1]在對國家、社會和市場的權(quán)界劃分之后,治理學(xué)派大力倡導(dǎo)以治理的思路探索。
中國的社會管理體制改革,治理和善治理論倡導(dǎo)國家、民間組織、社區(qū)、公民等諸多社會管理主體對社會公共生活和社會事務(wù)的合作管理、協(xié)商管理、依法管理、透明管理和參與式管理。[2]
目前,國內(nèi)的學(xué)者們多從公共管理學(xué)和社會學(xué)的角度界定社會管理的基本內(nèi)涵,代表性的觀點(diǎn)主要有以下幾種:
第-種觀點(diǎn)認(rèn)為,廣義的社會管理是指政府及非政府公共組織對各類社會公共事務(wù)(包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的和社會的)所實(shí)施的管理活動,實(shí)際上與人們通常所說的公共管理是同等范疇的概念。狹義上的社會管理,一般與政治管理、經(jīng)濟(jì)管理相對,指的是對社會公共事務(wù)中排除掉政治統(tǒng)治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)的那部分事務(wù)的管理與治理。狹義社會管理所涉及的范圍一般也就是社會政策所作用的領(lǐng)域。[3]
第二種觀點(diǎn)應(yīng)該是社會學(xué)的主流觀點(diǎn),體現(xiàn)在權(quán)威的《中國大百科全書》中,即在市場經(jīng)濟(jì)條件下,社會管理就是政府和社會組織為促進(jìn)社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn),對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。[4]301-302
第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,社會管理的概念可以界定為:政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī),管理和規(guī)范社會組織,培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu),調(diào)整社會利益關(guān)系,回應(yīng)社會訴求,化解社會矛盾,維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定,孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍,建立經(jīng)濟(jì)、社會和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境。[5]這種觀點(diǎn)代表了社會管理中的管制學(xué)派(social regulation)的觀點(diǎn)。應(yīng)該說,在中國的語境下,尚缺乏與西方社會科學(xué)和管理科學(xué)相對應(yīng)的社會管理的概念,西方的社會行政(so-cial administration)、社會管理(socialmanagement)以及社會管制(social regulation)都無法單獨(dú)表達(dá)中國語境下的社會管理的概念,可以說,中國式的社會管理囊括了以上所有概念內(nèi)涵的一部分,只要逐一分析,并結(jié)合各國的社會管理實(shí)踐,才能辨識出各種概念的本來面目。
在西方發(fā)達(dá)國家的歷史上,“社會管理”是一個(gè)有豐富含義而論說不一的復(fù)雜概念。在英語中,“social administration”和“socialmanagement”之間也有顯著不同。而且社會管理概念隨著各國不同的文化傳統(tǒng)、政治體制、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r也帶有各自的特點(diǎn)。經(jīng)過上世紀(jì)80年代以來的激進(jìn)改革,對社會生活的規(guī)制則明顯減弱。[6]有人認(rèn)為,發(fā)達(dá)國家的社會管理相比較而言帶有更重的“管制”色彩。這在發(fā)達(dá)國家整體“服務(wù)型政府”的背景下構(gòu)成了其剛性但又不可或缺的職能。社會管制對于個(gè)人、企業(yè)或基層政府強(qiáng)加要求,力圖促進(jìn)公共福利里的“社會規(guī)制”就與社會管理的概念非常接近。這里所說的社會管理職能主要由政府力量來行使,但是越來越多的私營部門和第三部門在獲得許可后進(jìn)入部分社會管理過程。[6]
從管制理論來看,政府管制的范疇主要可以區(qū)分為“經(jīng)濟(jì)管制”(economic regulation)、“社會管制”(social regulation)與“行政管制”(administrative reg-ulation)等三大類。經(jīng)濟(jì)管制是在干預(yù)私人市場之決策,其中特別是針對市場價(jià)格、競爭情況、市場進(jìn)入或退出的規(guī)范與干涉。經(jīng)濟(jì)管制的目標(biāo)是在減少競爭障礙和經(jīng)濟(jì)的外部性,以提升市場運(yùn)作的效率。社會管制則超越產(chǎn)業(yè)別的限制,而是對衛(wèi)生健康、工業(yè)安全、環(huán)境質(zhì)量與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等事項(xiàng)進(jìn)行一致性的規(guī)范,其有更強(qiáng)烈的公益及社會正義目標(biāo)。行政管制是因政府管制所衍生出的各類文書與行政程序作業(yè)要求,是管制所造成的管制,所以行政管制又常被稱為是“繁文縟節(jié)”或“官樣文章”。當(dāng)代行政法主要在規(guī)范各種行政管制的形成、執(zhí)行及其爭議處理。
問題在于,對于中國的理論界來說,無論是政府為什么要介入到社會的管理中來,以及如何有效地治理社會這一事關(guān)干預(yù)的合理性以及管制的合法性的根本問題始終沒有明確。而西方發(fā)達(dá)國家,無論是在福利國家時(shí)期,還是進(jìn)入后全球化時(shí)代福利國家調(diào)整時(shí)期,都首先集中回答了這一根本問題。因此,梳理和分析發(fā)達(dá)國家有關(guān)社會管理的歷史演變和制度變遷,無疑對我國服務(wù)型政府的建立和社會管理體制改革的制度創(chuàng)新大有裨益。
二、嵌入經(jīng)濟(jì)之中的社會管制
嚴(yán)格說,國家對社會經(jīng)濟(jì)生活的廣泛干預(yù)和管制始于20世紀(jì)30年的凱恩斯革命,大蕭條促使各國為解決經(jīng)濟(jì)不景氣和大量失業(yè)問題,加速了國家角色的不斷擴(kuò)張,加上當(dāng)時(shí)各政黨提出的各種社會福利或社會民主主張,紛紛著手建立凱恩斯主義的福利國家。二次戰(zhàn)后,高度經(jīng)濟(jì)成長的結(jié)果帶來經(jīng)濟(jì)持續(xù)成長與社會公平的相互兼容,資本主義既可以不斷進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的累積,又可以透過福利國家的社會支出而達(dá)到社會公平。
但是, 20世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)所造成的停滯性通貨膨脹令福利國家陷入了緊縮的困境。當(dāng)時(shí)不管右派或左派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家或政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家均將經(jīng)濟(jì)衰退與福利國家財(cái)政危機(jī)歸因于福利國家干預(yù)太多或支出過度。右派經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張國家要縮減支出與退出市場,讓市場依循供求法則而自由運(yùn)作。左派政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家也主張福利國家的社會福利支出是完全順從于資本主義的內(nèi)在矛盾與經(jīng)濟(jì)積累邏輯之下而有的補(bǔ)缺式社會福利,雖然社會福利支出可以滿足福利國家的政治正當(dāng)性的需求,但卻不利于經(jīng)濟(jì)積累從而導(dǎo)致國家的財(cái)政危機(jī)。因此不論左派或右派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家均假定經(jīng)濟(jì)是自主的,遵循市場供求經(jīng)濟(jì)法則的單一邏輯而運(yùn)作,進(jìn)而認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)積累重視的經(jīng)濟(jì)持續(xù)或效率與福利國家重視的社會公平是互相對立、相互沖突的。20世紀(jì)80年代后逐漸將這種共識確立為新自由主義,西方國家開始大力倡導(dǎo)自由化、國家解除管制以及國際化和全球化,直到90年代進(jìn)一步命名為“華盛頓共識”,進(jìn)而向新興工業(yè)體和發(fā)展中國家推廣。但另一方面,一些學(xué)者,包括經(jīng)濟(jì)社會學(xué)家、福利國家主義者和管制論者也開始針對經(jīng)濟(jì)持續(xù)成長與社會支出的對立關(guān)系提出批判。
首先,經(jīng)濟(jì)社會學(xué)者波洛克[7]25-36根據(jù)“大轉(zhuǎn)型”理論的倡導(dǎo)者波蘭尼的觀點(diǎn),提出了積累的社會結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有社會的嵌入性。波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型》中強(qiáng)調(diào)了政治的干預(yù)對現(xiàn)代資本主義興起的重要性。他指出經(jīng)濟(jì)并不是自主的實(shí)體,而它是被國家行動所深入塑造而成的,十八至十九世紀(jì)英國的福利政策并不是獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)積累體系之外,而是內(nèi)在于積累體制的。波洛克進(jìn)而認(rèn)為經(jīng)濟(jì)體制并非完全自主的,它總是結(jié)合國家行動與個(gè)人或組織的經(jīng)濟(jì)行動者之邏輯而存在的。也就是說,國家政策是資本主義經(jīng)濟(jì)的組成部分之一。這說明的經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)作不是絕對自主的,而是在一些特定的社會安排或制度的環(huán)境下運(yùn)作的,此即經(jīng)濟(jì)積累過程的社會嵌入性。由此, 20世紀(jì)70年代開始的政治經(jīng)濟(jì)困境基本上應(yīng)該被視為是這種積累的社會結(jié)構(gòu)衰退的結(jié)果,故此,必須重新建立積累社會結(jié)構(gòu)才能解決新經(jīng)濟(jì)困境。
其次,福利國家體制論者安德森認(rèn)為有關(guān)福利國家與經(jīng)濟(jì)增長相對立的看法是錯(cuò)誤的,社會經(jīng)濟(jì)史和制度演變史都例證了整合福利政策與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的必要性。資本主義的維系離不開必要社會保障,如果沒有某種程度的去商品化,充滿活力的經(jīng)濟(jì)是無法運(yùn)作的。安德森[8]3-12也進(jìn)一步提出福利國家體制(welfare state regime)是一種制度安排,這種制度安排是由政治與市場,或國家與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系加以界定,也就是國家可透過國家行動與政策以管制(regulate)或再造(reproduce)社會經(jīng)濟(jì)制度。雖然福利國家在面臨20世紀(jì)80年代以來的經(jīng)濟(jì)全球化而使福利國家的改革出現(xiàn)趨同性,例如自由化和國家解除管制,并使其社會政策從屬于國際競爭力之下,但是,由于各個(gè)福利國家的制度安排不同卻又導(dǎo)致福利國家的改革路徑不同,分別有北歐斯堪的納維亞的社會民主路徑,英美為主新自由主義的市場化路徑和歐陸保守主義的統(tǒng)合主義路徑。
與此同時(shí), 20世紀(jì)80年代興起的管制理論(regulation theory)強(qiáng)調(diào)新自由主義的全球化、國際化、解除管制與彈性生產(chǎn),只會更加深化當(dāng)前資本主義的不穩(wěn)定性與累積危機(jī),唯有透過各國國內(nèi)與跨國性的社會管制方式(MSR, mode of social regula-tion),才可能減少資本主義的全球不穩(wěn)定,以及減輕全球與地方聯(lián)結(jié)的失序狀態(tài)。以杰索伯(Jessop)為代表的法國管制學(xué)認(rèn)為,管制理論不僅止于對市場失靈現(xiàn)象的補(bǔ)救,而更應(yīng)該從更寬廣的社會背景重新定位管制理論;他們認(rèn)為為了化解資本主義積累危機(jī),必須有一套制度形式、規(guī)則,或文化道德規(guī)范所組成的社會管制方式,以達(dá)到資本主義之長期、一致和穩(wěn)定的成長[9]。杰索伯觀察到管制理論調(diào)經(jīng)濟(jì)理性與動態(tài)是無法由市場中純粹交換關(guān)系做充分分析的,管制論者也否定那種交換是由理性個(gè)人依市場價(jià)格機(jī)能而采取的極佳化經(jīng)濟(jì)行為所驅(qū)使的。反而,管制論者強(qiáng)調(diào)變遷中的經(jīng)濟(jì)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)計(jì)算方式;他們關(guān)心社會嵌入的經(jīng)濟(jì)和社會管制的資本主義,而非純粹自我管制(或調(diào)節(jié))的市場現(xiàn)象。他們認(rèn)為資本主義經(jīng)濟(jì)的整體意義是其包含經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)以外的因素,后者包括制度、集體認(rèn)同、共同規(guī)劃、規(guī)范、習(xí)慣網(wǎng)絡(luò)等等。這些因素在塑造與管制資本積累過程時(shí),都扮演重要角色。管制學(xué)派企圖整合政治經(jīng)濟(jì)分析和市民社會與國家的分析,以展現(xiàn)它們之間如何透過互動而“常態(tài)化”資本關(guān)系;由此可見,管制學(xué)派所稱的管制模式(mode of regu-lation)是同時(shí)涵蓋經(jīng)濟(jì)管制的社會管制模式。
三、發(fā)達(dá)國家社會管制的歷史演變與制度變遷
就發(fā)達(dá)國家的福利國家體制的目前危機(jī)而言,一方面是福利國家體制包括人力資源市場、市民社會(家庭)與國家三者之間的互動關(guān)系,在進(jìn)入福利國家緊縮的“后福特主義”時(shí)代之后,面對原有的風(fēng)險(xiǎn)例如失業(yè)、家庭不穩(wěn)定等因素能否逐一化解;另一方面,原有福利國家體制內(nèi)在的制度邏輯與外在的“后福特主義”經(jīng)濟(jì)全球化之間的沖突,導(dǎo)致福利國家體制必須進(jìn)行相應(yīng)的改革和轉(zhuǎn)型,而轉(zhuǎn)型路徑則應(yīng)在各自國家不同歷史制度脈絡(luò)和政治環(huán)境中,根據(jù)國家、社會和市場三者之間的策略互動關(guān)系中逐步調(diào)適。
根據(jù)安德森的經(jīng)典分類[10],福利國家體制大致可分為三類,即北歐的社會民主體制、英美的自由主義體制,以及歐陸的統(tǒng)合主義體制。自由體制以市場扮演核心的角色,家庭與國家充當(dāng)了補(bǔ)充式邊際性角色;社會民主體制是以福利國家的角色為核心,國家提供了從“搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N福利制度;統(tǒng)合主義體制則以社會家庭角色最為重要,國家扮演輔助性角色,而市場只是邊際性的。此外,就福利國家本身而言,自由體制的團(tuán)結(jié)或連帶(solidarity)機(jī)制主要依托個(gè)人在市場得到福利與服務(wù),其去商品化的程序是很小的,典型的國家是美國。社會民主體制的社會團(tuán)結(jié)是透過福利國家所提供普惠式的福利與服務(wù)而形成,其去商品化的程度是最大的,典型的例子是瑞典。統(tǒng)合主義體制是依賴家庭主義與國家主義而形成社會團(tuán)結(jié),其去商品化的程度仍高,因由國家為負(fù)擔(dān)家庭生計(jì)者提供相關(guān)福利或服務(wù),代表的例子是德國和意大利。由此可見,家庭、市場和國家所扮演的角色不同,福利國家體制獲得了不同的制度安排,而這些家庭制度、市場制度與國家制度的差異化并非制度設(shè)計(jì)的結(jié)果,而是社會行動者在各自歷史傳統(tǒng)、政治制度、社會聯(lián)盟之間策略性互動演變的后果。
自上世紀(jì)80年代以來,伴隨著全球化和新自由主義意識形態(tài)的散播,福利國家進(jìn)入了全面緊縮的時(shí)代,即福利國家的目標(biāo)開始于當(dāng)前全球化和“后福特主義”資本主義之間產(chǎn)生沖突。安德森認(rèn)為[11](p. 1-30),福利國家所要的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)成長、充分就業(yè)與個(gè)人自由,但歐美經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷著全球化與“后福特主義”資本主義發(fā)展,或說所謂的去工業(yè)化,使得制造業(yè)萎縮,而以金融、貿(mào)易和對外投資的服務(wù)業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)成長,個(gè)人常常面臨普遍的失業(yè)、福利削減。這就造成了既存的福利國家制度建構(gòu)與外在變遷的脫節(jié)。因此,如何調(diào)適于全球經(jīng)濟(jì)變遷成為各個(gè)福利國家改革的重點(diǎn)。雖然,新自由主義的全球化策略使福利國家改革均導(dǎo)向自由化和國家解除管制,但因歷史制度安排的不同,使得改革路徑也有很大的差別。
首先,北歐福利國家改革采取的斯堪的納維亞路徑是轉(zhuǎn)向積極的勞動力市場、社會投資策略、社會服務(wù)擴(kuò)張和性別平等化。其福利國家面臨全球經(jīng)濟(jì)成長趨緩和國家財(cái)政危機(jī),更強(qiáng)調(diào)的是由福利國家提供就業(yè)機(jī)會(當(dāng)然屬社會服務(wù)業(yè)),尤其是偏向婦女的,并由福利國家補(bǔ)貼其薪水,因此,婦女即使在服務(wù)業(yè)之中下層就業(yè),也不致像美國產(chǎn)生貧窮或下層階級的現(xiàn)象,其福利國家也強(qiáng)調(diào)教育與訓(xùn)練的社會投資策略,即提供開放的教育機(jī)會或訓(xùn)練機(jī)會,讓婦女與其他員工有向上流動的機(jī)會。
其次,新自由主義的路徑則強(qiáng)調(diào)自由化與國家解除管制,并以人力資源市場與工資的彈性化來處理經(jīng)濟(jì)衰退和失業(yè)問題。在盎格魯撒克遜國家中,大多采取經(jīng)濟(jì)自由化措施,尤其是工資的彈性化,像英國解除最低工資水平的設(shè)定,因而出現(xiàn)很多低工資的就業(yè)機(jī)會,而且很多是兼職的工作,造成收入不平等快速惡化。
最后,歐陸保守主義的福利國家改革則采取削減勞動力的路徑,其鼓勵(lì)提早退休,讓年輕人能進(jìn)入勞動力市場以緩和失業(yè)問題,在德國、法國、意大利都是采取這種勞力減少的策略。例如在德國,整個(gè)經(jīng)濟(jì)非常強(qiáng)調(diào)競爭性和創(chuàng)新性,但其總體就業(yè)機(jī)會增加有限,因此由國家補(bǔ)貼勞力提早退休,而形成不增加就業(yè)機(jī)會的經(jīng)濟(jì)成長;而且其福利國家的政策更具選擇性的,包括提高其工資、較好的社會保險(xiǎn)和年金等。除了勞動力市場的策略,歐陸也采取家庭主義,由家庭,主要是婦女,承擔(dān)原本在北歐由福利國家提供的服務(wù)。故其不鼓勵(lì)婦女外出就業(yè),重視她們提供照顧小孩、老人等的服務(wù),而且也主張社會福利與服務(wù)的削減可由婦女來替代承擔(dān)。當(dāng)然,這些制度轉(zhuǎn)型能否解決“后福特主義”的資本主義矛盾,化解風(fēng)險(xiǎn)社會帶來的一系列社會政治問題,仍然需要進(jìn)一步的考察。除了國家之外,社會(家庭)和市場如何塑造新興的社會管制模式,變成了擺在發(fā)達(dá)國家面前的棘手問題。
總之,就整體社會管制模式而言,新自由主義的解除管制和私有化的策略未必達(dá)到福利與效率的最優(yōu)配置。一方面,私有化不表示節(jié)省資源,常常適得其反。美國的健康照顧吸收了幾乎是歐洲平均數(shù)的兩倍資源,但其所提供的健康照顧卻事倍功半。另一方面,如果未管制的勞動市場創(chuàng)造出窮人,而且那些窮人也被排除在社會保障之外,那么它也不算是福利最優(yōu)化的模型。因此,當(dāng)今各福利國家面臨全球化而時(shí)常采取開放市場、解除管制的新自由主義策略之時(shí),就需要在家庭、市場與福利國家的策略互動中,去思考符合帕累托最優(yōu)的社會管制模式。雖然在國際層面的經(jīng)濟(jì)全球化變遷強(qiáng)烈推動了福利國家的體制轉(zhuǎn)型,但是市場、國家與家庭的制度角色更是形塑福利體制轉(zhuǎn)型特色的重要因素。未來,福利國家本身的重要課題是必須分別調(diào)整其與市場、家庭的關(guān)系,才能同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與社會公平。
結(jié)論:中國社會管理體制改革的階段性解讀
發(fā)達(dá)國家以社會管制為特征的社會管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)無疑會對當(dāng)前中國社會管理體制改革的理論和實(shí)踐產(chǎn)生重要的借鑒意義,一方面,正如研究所示,各國的社會管理模式必須依托各自的歷史制度和國情背景加以理解和研判,目前尚無放之四海而皆準(zhǔn)的共識模式;另一方面,社會管理體制的基本格局和制度建構(gòu)在國家、社會(家庭)和市場三者的策略性互動中確立的,這也就決定了社會管理具有政治性、經(jīng)濟(jì)性和社會性的復(fù)雜屬性。就新中國成立至今社會管理體制的制度沿革和基本格局來看,大體上經(jīng)歷了三個(gè)主要階段,根據(jù)國家、社會和市場的互動關(guān)系來看,第一個(gè)階段是建國到1978年,其性質(zhì)是國家-單位-個(gè)人的一元主體的社會管理體制,其特征是全能國家、一體化社會和去市場化(商品化);第二個(gè)階段是1978年改革開放到2002年,其性質(zhì)是原有的一元化社會管理體制解體,充分釋放市場力量,其特征是國家解除對社會的管制,代之以市場化、社會化的動員機(jī)制;第三個(gè)階段是2002年十六大之后,黨和政府確立了構(gòu)建和諧社會和全面建設(shè)小康社會保護(hù)社會的遠(yuǎn)景規(guī)劃,并提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo),社會協(xié)同,公眾參與”的社會管理體制改革的基本思路。
就第一個(gè)階段而言,建國后,我黨逐步確立國家主導(dǎo)的一元化社會管理體制,一方面,通過城市的單位體制、戶籍制度,農(nóng)村的人民公社體制,逐步確立對社會的有效控制和社會整合,另一方面,確立了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相匹配的社會保障體制,主要包括保障就業(yè)和社會保障。在就業(yè)方面,國家保證全體有勞動能力的人獲得工作和勞動崗位,從根本上保障了全社會勞動者及其家人的基本生活條件。這種不允許失業(yè)的勞動就業(yè)制度即“鐵飯碗”、“大鍋飯”的制度,是當(dāng)年中國區(qū)別于市場經(jīng)濟(jì)國家、尤其是其他發(fā)展中國家的顯著特征。改革前,中國已經(jīng)形成了覆蓋全國人口的基本社會保障網(wǎng)絡(luò),這就是建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的農(nóng)村人口“五保戶”制度和合作醫(yī)療制度,以及根據(jù)1951年初政府公布實(shí)施的《勞動保險(xiǎn)條例》(1953年修訂)建立的城鎮(zhèn)人口社會保障體系。中國還在全國實(shí)行了從小學(xué)到大學(xué)的全民免費(fèi)教育。這樣一種社會管理模式雖然在效率的提升方面有其固有的弊端,但中國的社會發(fā)展模式特別是較高的人文社會發(fā)展指標(biāo)曾經(jīng)被有的國際組織看作發(fā)展中國家的榜樣。
第二階段:原有的單位體制逐漸松動瓦解,政府逐漸從社會管理領(lǐng)域退出,并在市場經(jīng)濟(jì)條件下,充分釋放市場能量社會管理逐漸趨于放任自流的狀況,只要無礙于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和國家公共安全,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的社會事務(wù)管理基本上處于政府職能的邊緣地帶。商品化充斥社會,除了政府和事業(yè)單位,中國市場化改革的實(shí)質(zhì)就是把原先不是商品的東西轉(zhuǎn)化為商品?，F(xiàn)在,不但生產(chǎn)資料、勞動力、生活資料成為商品,而且,教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域也在“產(chǎn)業(yè)化”名義下加速商品化了。但是,促進(jìn)中國人文社會超前發(fā)展的這種社會中國在轉(zhuǎn)上市場經(jīng)濟(jì)之后,原有的社會保障制度隨之基本瓦解。首先,保障就業(yè)的“鐵飯碗”制度被打破了,勞動者重新變成了商品,失業(yè)成為“正?！爆F(xiàn)象。雖然政府設(shè)立了一定的救濟(jì)、補(bǔ)助機(jī)制,但勞動者從此失去了工作保障。結(jié)果,像其他發(fā)展中國家一樣,有工作的勞動力隨時(shí)面臨失業(yè)從而面臨喪失生活來源的威脅,而失業(yè)的勞動力則已經(jīng)喪失了通過勞動獲得收入的權(quán)利,“啃老族”出現(xiàn)。
與此同時(shí),在市場化改革中,原有的社會保障體系基本瓦解,新體系至今未能建立起來。在城鎮(zhèn),絕大多數(shù)國有企業(yè)和集體企業(yè)退出歷史舞臺。原來由這些企業(yè)承擔(dān)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)隨之消失,只有政府和國家事業(yè)單位職工還能繼續(xù)享有原來的基本社會保障。紛紛建立的各類私營企業(yè)在政府不加強(qiáng)制的條件下通常不遵守《勞動保險(xiǎn)條例》,導(dǎo)致作為城鎮(zhèn)職工及其家庭社會保障基礎(chǔ)的條例實(shí)質(zhì)性死亡。在農(nóng)村,集體體制轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)體農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)。失去了集體經(jīng)濟(jì)的支撐,原先依附于人民公社的合作醫(yī)療以及五保戶制度也同樣瓦解了,農(nóng)村人口僅有的集體福利蕩然無存。比較改革前后中國社會保障體系可以看出,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,中國的社會保障體系從無到有,覆蓋了幾乎全國人口;標(biāo)準(zhǔn)明確,全國大致統(tǒng)一;單位主管,貫徹有效;在城鎮(zhèn),完全不需個(gè)人付費(fèi),在農(nóng)村,合作醫(yī)療也只需要極少量個(gè)人付費(fèi)。不足的地方是,農(nóng)村人口在社會保障程度和保障項(xiàng)目上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)人口,尚未建立農(nóng)村養(yǎng)老金制度,城鎮(zhèn)不同職業(yè)的保障程度也存在一定差別。此外,與勞動單位掛鉤的體制導(dǎo)致社會化程度較低。改革后,全國性社會保障體系從有到無,支離破碎,人口覆蓋范圍急劇縮小,大多數(shù)人游離在社會保障體系之外。結(jié)果,保障程度和項(xiàng)目差別非但沒有縮小,反而顯著擴(kuò)大,社會化程度不是更高,而是更低了?？傊?SPAN lang=EN-US>,改革不但沒有克服原來的問題,反而喪失了已經(jīng)取得的進(jìn)展,回到了基本上不存在全國性社會保障體系的狀態(tài)。目前,中國的社會保障表現(xiàn)出典型的發(fā)展中國家一般特征,即:不存在政府主導(dǎo)、覆蓋全民的社會保障體系,只有名目繁多的商業(yè)/私人保險(xiǎn),而它們的對象只限于有支付能力的少數(shù)人。從人文社會發(fā)展的總體進(jìn)步來說,中國的表現(xiàn)不但與GDP快速增長不相稱,未能體現(xiàn)“增長促進(jìn)”的效果,而且,由于社會保障體系崩潰,連原有的“支持導(dǎo)向”優(yōu)勢也喪失了,而且,由于收入高度不平等,不能使全民共享經(jīng)濟(jì)增長成果,從而必然嚴(yán)重阻礙人文社會的相應(yīng)進(jìn)步。
進(jìn)入21世紀(jì),人們才越來越發(fā)現(xiàn),對大多數(shù)人來說,醫(yī)療、教育、住房的負(fù)擔(dān)日益沉重,以至形成了壓在頭上的新“三座大山”,距離小康社會似乎仍然遙遠(yuǎn)。為此,十六屆四中全會提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo),社會建設(shè)被提上了日程,并正式提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。2007年,共產(chǎn)黨十七大正式將社會建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治建設(shè)并列,進(jìn)而提出了建設(shè)“五有”社會,即“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。我國正在經(jīng)歷著由充分釋放市場力量向保護(hù)社會的“大轉(zhuǎn)型”之中,這是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的社會嵌入性這一基本邏輯所決定的。
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基金項(xiàng)目:國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(08BZZ002)
作者簡介:曹海軍(1975-),男,清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師,博士后,主要研究方向:中國政治與政府,政治學(xué)理論。