老齡化問題已成為世界主要國家和主要城市所面臨的共同挑戰(zhàn)，老齡化程度較低的城市可以從老齡化程度較高的城市中學(xué)習(xí)應(yīng)對的經(jīng)驗。同時，不同國家和不同城市又各有其具體的、富有特殊性的老齡化問題。中國老齡化的當(dāng)下基本背景是：相對于人均經(jīng)濟收入水平較低而具有更高的老齡化水平，相對于老齡化水平具有更低的社會保障水平，中國正同時經(jīng)歷著快速的人口老齡化和人口城市化，與此同時，中國是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制著人口城市化的背景下出現(xiàn)的人口老齡化。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制下的人口城市化帶來的現(xiàn)象，就是大量農(nóng)村勞動力進入城市，但大量在城市中長期居住和穩(wěn)定工作的外來移民無法獲得當(dāng)?shù)爻鞘械膽艏＿@樣也就帶來了兩種口徑的老齡化，一是用戶籍人口來衡量的老齡化，二是用常住人口來衡量的老齡化?？疾熘袊鞘械睦淆g化問題，必須以此為出發(fā)點。
一、老齡化問題在城市化進程中的特殊表現(xiàn)
由于城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間存在的戶籍壁壘，在中國出現(xiàn)戶籍人口老齡化和常住人口老齡化有所差別的現(xiàn)象，成為研究中國城市老齡化問題的一個獨特觀察視角。
戶籍人口老齡化是有本地戶籍的老齡人口占所有本地戶籍總?cè)丝跀?shù)的比重，而常住人口老齡化是在本地區(qū)常住的老齡人口總數(shù)占在本地的所有常住人口的比重。按照最近幾年人口普查的口徑，常住人口是居住在城市半年及半年以上的人口，或者是居住在本地但是離開其遷出地半年以上的總?cè)丝跀?shù)。
從全國來看，戶籍人口老齡化和常住人口老齡化的數(shù)值應(yīng)該是一致的，2009年底我國60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?SPAN lang=EN-US>12.5%。但是分到農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)、分到不同地區(qū)來衡量老齡化的水平，戶籍人口老齡化和常住人口的老齡化就會不一樣。例如，上海是中國老齡化水平最高的城市。在2009年底，上海的戶籍人口有1400萬，戶籍人口中60歲以上的老年人口有315.7萬，占戶籍人口比重的22.5%；而如果包括常住在上海半年及以上的外來人口，上海的常住人口數(shù)量為1921萬人，常住老年人口約331.3萬，以常住人口口徑衡量的上海老齡化水平為17%左右。
上海的常住人口老齡化水平遠低于戶籍人口老齡化的水平。與此相應(yīng)，我國還有一些地區(qū)是人口流出遠大于流入的凈流出地區(qū)，其常住人口口徑的老齡化則大于戶籍人口口徑的老齡化；還有一些地區(qū)流出人口和流入人口數(shù)量都很多，其常住人口老齡化和戶籍人口老齡化也表現(xiàn)出另外的特點。由于城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間存在的戶籍壁壘，在中國出現(xiàn)戶籍人口老齡化和常住人口老齡化有所差別的現(xiàn)象，成為研究中國城市老齡化問題的一個獨特觀察視角。
我們一般總覺得大城市的老齡化問題更加嚴(yán)重，這對理解中國當(dāng)前老齡化的實際情況來說，其實是一個似是而非的結(jié)論。按照戶籍人口的老齡化來統(tǒng)計，中國大城市的老齡化程度確實比中小城市和農(nóng)村地區(qū)更高。因為相對來說，大城市具有更低的生育率水平，也具有更高的人口預(yù)期壽命。從1970年代以來，城市地區(qū)實施了比農(nóng)村更為嚴(yán)格的生育控制，基本上都采取了一胎化政策，農(nóng)村的政策生育水平和實際生育水平一直都高于城市地區(qū)。在這個背景下，城市的人口轉(zhuǎn)變發(fā)生得更早，也比全國更早地完成了人口轉(zhuǎn)變。例如，我國是在1990年代后期基本完成了向“低生育率、低死亡率”的人口轉(zhuǎn)變，上海在1970年代后期就已經(jīng)完成了這一過程。同時，由于城市部門在健康與醫(yī)療領(lǐng)域的公共投資水平遠高于農(nóng)村地區(qū)，使城市地區(qū)的預(yù)期壽命又顯著高于農(nóng)村地區(qū)，例如上海的人口預(yù)期壽命已經(jīng)達到82歲左右，女性的預(yù)期壽命甚至超過了84歲，而全國平均的出生人口預(yù)期壽命為73歲左右。城市地區(qū)具有更低的生育水平和更高的預(yù)期壽命，使以戶籍人口來衡量的大城市地區(qū)老齡化水平比農(nóng)村地區(qū)更高。
但是，以常住人口口徑來觀察，中國大城市的老齡化問題相比于中小城市和農(nóng)村地區(qū)就沒有那么嚴(yán)重了。中國城市化水平從1970年代末的15%左右增長到現(xiàn)在的46.6%，主要是大量年輕勞動力從農(nóng)村地區(qū)進入城市，其中約有1.5億的人口并沒有獲得所在城市的戶籍，但他們實際上長期居住甚至是永久居住在城市地區(qū)。因此，以常住人口口徑衡量，城市地區(qū)的老齡化程度實際上不是高于農(nóng)村的老齡化程度，而是低于中小城市和農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度。目前我國60歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?SPAN lang=EN-US>12.5%，以常住人口口徑推算，城市地區(qū)的老齡化水平為11%，農(nóng)村地區(qū)則達到14%。并且，對不同城市之間的老齡化程度加以比較，也基本上是城市經(jīng)濟發(fā)展水平越高，用戶籍人口來衡量的人口老齡化程度也越高，但由于這些經(jīng)濟發(fā)展城市所吸納的移民數(shù)量越多，以常住人口衡量的老齡化程度反而更低。以第五次人口普查結(jié)果為例，長三角所有城市65歲以上人口比重的平均水平為10%，南京、蘇州、杭州和寧波等經(jīng)濟發(fā)達城市的老齡化程度都低于區(qū)域城市的平均水平，而經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的城市如泰州等，其老齡化程度反而高于區(qū)域水平。
中國以常住人口口徑衡量的大城市老齡化程度是低于中小城市、也是低于農(nóng)村地區(qū)的。同時應(yīng)該看到，大城市作為充滿發(fā)展機會和發(fā)展活力的地區(qū)，集聚了投資，集聚了富有生產(chǎn)力的人力資源，城市地區(qū)的生產(chǎn)力更高，使其具有更大的能力加強老年服務(wù)和社會保障以解決老齡化問題。大城市老年人口的退休金和社會保障水平相對更高，老年人口的平均收入水平遠高于農(nóng)村地區(qū)，大城市的健康、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)水平更高，大城市老年人口的預(yù)期壽命和健康水平更高，使大城市的老年人口相對具有更加穩(wěn)定和更有保障的生活。與此相比，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障還沒有得到完全覆蓋，社會保障的標(biāo)準(zhǔn)也比較低。不少農(nóng)村地區(qū)的老年人口還主要依賴土地和子女來作為自身生活的保障。農(nóng)村老年人口的貧困率更高，農(nóng)村老年人口的健康指標(biāo)和醫(yī)療服務(wù)獲得狀況更差，農(nóng)村老年生活所面臨的各種風(fēng)險更高，等等。這些都說明中國在快速城市化過程中，大城市的老齡化問題相對于農(nóng)村地區(qū)，其實相對不那么嚴(yán)重。
中國的城市化將繼續(xù)快速推進，目前我國的城市化水平為46%，預(yù)計在2030年增長到70%，也就是在未來30年內(nèi)，繼續(xù)有4-5億的農(nóng)村勞動力進入城市，其中多數(shù)是年輕的勞動適齡人口。根據(jù)預(yù)測，我國城市和農(nóng)村的老齡化程度都將不斷提高。隨著城市化的迅速推進，在2030年以前農(nóng)村地區(qū)的老齡化增長速度將更快?，F(xiàn)在我國的老齡化程度為12.5%，預(yù)計在2030年左右將達到25%，屆時城市的老齡化程度為21%，農(nóng)村的老齡化程度將達到29%。而在2030年以后，由于中國城市化的速度將開始減慢，進入城市的青年移民數(shù)量也將相對減少，同時，當(dāng)前在城市中居住的外來移民群體也將逐步進入老年。如果我們考慮中國戶籍制度改革的推進，會使當(dāng)前在城市長期居住的外來移民有更大的機會成為擁有城市戶籍的定居居民。即使不考慮戶籍制度改革，利用當(dāng)前的移民模式做出一個初步預(yù)測，可以發(fā)現(xiàn)，在2030年到2040年，以常住人口口徑計算的中國農(nóng)村的老齡化程度雖然仍然高于城市地區(qū)，但二者的差距將逐步減少；到2040年以后，城市老齡化程度將快速提高，并超過農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度。而且，如果城市戶籍改革的步伐更快，以常住人口口徑來衡量的城市老齡化水平超過農(nóng)村老齡化的時間也將更早。
因此，從常住人口角度看，在2030年以前的城市老齡化問題，固然是一個重要的問題，但從國家層面上看，農(nóng)村地區(qū)的老齡化問題其實更加嚴(yán)峻。而在2030年代以后，城市老齡化問題會以更快速度和更為顯著的壓力表現(xiàn)出來，城市特別是大城市的老齡化問題將成為中國發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。老齡化問題的這一轉(zhuǎn)變，也使在應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的城市發(fā)展過程中，相應(yīng)具有了一個20年左右的機會窗口。從目前到2030年，中國總體的老齡化速度將快速增加，而城市的老齡化速度將穩(wěn)步增長；2030、2040年代以后，中國總體上的人口老齡化速度將緩慢增長，但城市老齡化速度將高速增加。在2010-2030年左右的時間內(nèi)，中國的大城市發(fā)展不僅要重視解決當(dāng)前已經(jīng)面臨的日益嚴(yán)重的老齡化問題，更需要為2030年以后快速加劇的老齡社會做好準(zhǔn)備。中國需要充分利用高速城市化所帶來的人口紅利，加強社會保障體系建設(shè)，加強老年社會服務(wù)體系建設(shè)，為2030年代以后常住人口老齡化的快速提高積累應(yīng)對能力。
二、城市化與家庭養(yǎng)老
對人口結(jié)構(gòu)進行宏觀分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，大量城鄉(xiāng)遷移的年輕勞動力發(fā)揮了替代性遷移的作用，降低了城市地區(qū)常住人口老齡化的水平。而從微觀家庭角度分析，大量外來人口進入城市也對家庭養(yǎng)老產(chǎn)生了相應(yīng)影響。
國新辦
對人口結(jié)構(gòu)進行宏觀分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，大量城鄉(xiāng)遷移的年輕勞動力發(fā)揮了替代性遷移的作用，降低了城市地區(qū)常住人口老齡化的水平。而從微觀家庭角度分析，大量外來人口進入城市也對家庭養(yǎng)老產(chǎn)生了相應(yīng)的影響。
一種觀點認(rèn)為，移民群體中年輕人口的比重較高，在降低城市整體老齡化程度的同時，并不能直接地解決本地戶籍家庭的養(yǎng)老服務(wù)。因為本地戶籍家庭的養(yǎng)老主要還是以家庭為單位，通過子女來實現(xiàn)服務(wù)的。因此，移民對宏觀人口結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)作用并不能從微觀上解決本地居民家庭養(yǎng)老的具體困難。如果我們觀察戶籍人口家庭結(jié)構(gòu)的變化，可以發(fā)現(xiàn)本地人口家庭日益小型化、子女和父母共同居住的比重逐步減少、夫妻雙方都是獨生子女的家庭養(yǎng)老壓力更大、以及擁有一個子女的家庭中老人生活風(fēng)險更高，這些發(fā)生在家庭生活中的變化，都需要由本地人口家庭中的子女來切實承擔(dān)老齡化的壓力。在宏觀人口結(jié)構(gòu)中，常住人口中青年數(shù)量的增加對微觀家庭養(yǎng)老并沒有直接的幫助，城市戶籍人口家庭養(yǎng)老面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
同樣，從微觀家庭的角度進行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)流動人口從農(nóng)村進入城市并在城市中長期居住，更加劇了農(nóng)村留守的老年人口的生活困境。由于年輕子女離開父母到城市就業(yè)和生活，農(nóng)村家庭中子女和老人共同居住的比重隨之下降了，農(nóng)村老年家庭的空巢數(shù)量也在同時增加，統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)村的留守老人數(shù)量約有4000萬，占農(nóng)村老年人口的37%左右?？紤]到農(nóng)村老年群體很大程度上還缺乏完善的養(yǎng)老保障，更大程度地依靠子女養(yǎng)老，那么，遷徙到城市中的移民不僅不能直接解決城市家庭中的養(yǎng)老問題，并且對農(nóng)村家庭中的養(yǎng)老本身帶來了更加劇烈的沖擊。
我們也應(yīng)該看到，城市化過程中的大量移民對微觀家庭的養(yǎng)老服務(wù)可以間接地發(fā)揮積極作用。正是由于大量農(nóng)村人口進入城市和在城市長期居住，才能夠為城市解決老年服務(wù)提供充足的勞動力供給。本地家庭養(yǎng)老功能的弱化正是通過移民群體所提供的社會服務(wù)來加以彌補的，通過養(yǎng)老服務(wù)的日益社會化和專業(yè)化，能夠緩解城市戶籍人口家庭養(yǎng)老的壓力。而這些家庭養(yǎng)老服務(wù)社會化和專業(yè)化的主要承擔(dān)者是外來移民。養(yǎng)老服務(wù)社會化和專業(yè)化的發(fā)展趨勢將不可避免，機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)將不斷發(fā)展，充分利用移民的勞動力資源，以及加強對養(yǎng)老服務(wù)社會工作者的職業(yè)培訓(xùn)，將為中國大城市應(yīng)對嚴(yán)峻的老齡化挑戰(zhàn)提供重要的人力資源。
三、應(yīng)對老齡社會挑戰(zhàn)呼喚推進戶籍改革
雖然有大量移民從農(nóng)村地區(qū)進入城市并在城市長期居住，但是戶籍制度限制了外來常住人口轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜厥忻?。這也折射出當(dāng)前城市戶籍制度改革滯后于大量外來人口在城市長期居住和穩(wěn)定生活的實際情況。
中國城市戶籍人口老齡化和常住人口老齡化存在差別的根本原因在于，雖然有大量移民從農(nóng)村地區(qū)進入城市并在城市長期居住，但是戶籍制度限制了外來常住人口轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜厥忻?。這也折射出當(dāng)前城市戶籍制度改革滯后于大量外來人口在城市長期居住和穩(wěn)定生活的實際情況。已經(jīng)有多項研究說明了戶籍制度改革對城鄉(xiāng)發(fā)展所造成的不利影響；我們可以進一步來討論戶籍改革滯后同樣不利于解決日益嚴(yán)峻的老齡化問題。
第一，如前所述，由于戶籍制度改革滯后，中國城市老齡化將在2030年以后出現(xiàn)一個快速加劇的局面，增加了屆時應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的難度。
第二，滯后的戶籍制度改革擴大了人口（居?。┖蛻艨诘姆蛛x，特別是削弱了家庭養(yǎng)老的能力。
第三，戶籍制度改革滯后背景下，外來人口具有相對較低水平的公共服務(wù)和社會福利，似乎在當(dāng)前一定程度地減少了城市公共財政的壓力，但其實只是推遲了養(yǎng)老的風(fēng)險。外來人口繳納社會保障不足或者不繳納社會保障的情況，使其在進入老年以后難以積累起足夠的養(yǎng)老保障維持自身的老年生活，這樣一來,他們就更加難以在城市中長期生活。同時，如果外來人口回到農(nóng)村，在當(dāng)前體制下,他們的社會保障也難以進行轉(zhuǎn)移和銜接，返鄉(xiāng)的農(nóng)民工單純依靠土地也難以支持其長期的生活。特別是，如果農(nóng)村人口在移民過程中已經(jīng)失去了農(nóng)村的土地，這些人口的老年保障將變得更加困難。因此，戶籍制度改革滯后使移民群體在老年以后將面臨更加脆弱的生活保障。戶籍壁壘同時將養(yǎng)老風(fēng)險轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟更加不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)。
第四，滯后的戶籍制度改革阻礙了人力資源的流動，不利于提高城市的生產(chǎn)力。對人口遷移和城市化過程中流動性的限制，阻礙了企業(yè)對勞動者的人力資本投資，也削弱了流動人口自身進行人力資本投資的愿望和能力，并因此不能為城市發(fā)展提供更高素質(zhì)的勞動力，阻礙了大城市的產(chǎn)業(yè)升級。對流動性限制的另一面是，大城市的中高年齡技術(shù)工人由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而面臨失業(yè)，但他們不能轉(zhuǎn)移到其他新興工業(yè)化城市中去繼續(xù)就業(yè)，這在一方面限制了勞動力的充分使用，另一方面也增加了城市的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。因此，滯后的戶籍制度是不適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的，對流動性的限制帶來的是人力資源配置效率的下降，帶來的是對移民群體人力資本投資的限制，不利于城市最大化地提高勞動生產(chǎn)力，并因此弱化了城市應(yīng)對老齡化問題所帶來挑戰(zhàn)的能力。
第五，滯后的戶籍制度改革某種程度上也進一步強化了戶籍人口更高的老齡化水平。國外大城市市區(qū)的老齡化程度比農(nóng)村地區(qū)和小城市更低，這是因為城市地區(qū)伴有更高的土地價格、更高的生活成本，也更缺乏自然風(fēng)光景色，人口在進入老年退休時期以后,往往形成一個遷移的高峰。但是在中國的大城市中，卻出現(xiàn)城市的戶籍老齡化程度高于農(nóng)村，甚至出現(xiàn)在土地價格非常昂貴的CBD地區(qū)的老齡化程度甚至更高的離奇現(xiàn)象。造成這種狀況的原因有衛(wèi)生健康服務(wù)資源分布的原因，戶籍制度的限制是另外的原因。因為依托戶籍的社會保障、醫(yī)療服務(wù)難以轉(zhuǎn)移和銜接，老年人口難以遷移到農(nóng)村和其他城市。因此，在不少大城市中，一方面出現(xiàn)中心城區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)供不應(yīng)求，要排幾年的隊才能得到養(yǎng)老床位，另一方面，郊區(qū)和農(nóng)村的養(yǎng)老機構(gòu)卻出現(xiàn)了床位的空余。這一現(xiàn)象說明戶籍制度限制了老年人口的流動，加劇了城市的養(yǎng)老問題。
因此，日益突出的老齡社會的挑戰(zhàn)，要求我們加快推動城市戶籍制度改革的步伐。
第一，戶籍制度改革推動移民和城市化。通過發(fā)揮替代性遷移的作用，有利于調(diào)節(jié)大城市的人口結(jié)構(gòu)，增強大城市的競爭性和生產(chǎn)力，有利于為城市發(fā)展提供更加充足的勞動力資源，從而有利于解決城市中的老齡化問題。
第二，戶籍制度改革以后，城市需要對更多的城市人口提供更加均等化的公共服務(wù)，這樣似乎增加了城市公共財政的壓力，但我們同時也應(yīng)該看到，外來人口主要是生產(chǎn)力較高的年輕人口，移民本身是有利于城市公共財政積累的，更多的年輕人進入城市社會保障體系，本身有利于城市社會保障基金的平衡。當(dāng)前那些沒有戶籍的外來勞動者在大城市基本不繳納社會保障費用，或者只繳納很少的社會保障費用，對于緩解城市當(dāng)前的社會保障基金赤字作用不大。例如，當(dāng)前上海每年的養(yǎng)老保障基金的赤字約有100億元人民幣，隨著老齡化程度的加深，赤字仍然會繼續(xù)擴大。而促進非戶籍人口加入城市保障體系，有利于加強對社會保障基金的積累，也有利于加強對勞動者的勞動權(quán)益保障，增加對勞動者的回報率，并在推動城市化過程中促進和提高內(nèi)需，實現(xiàn)長期的經(jīng)濟增長，促進城市經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。
第三，需要強調(diào)的是,城市化本身是有利于提高老年人口生活質(zhì)量和社會福利的。城市化往往意味著更良好的衛(wèi)生、健康、文化、娛樂等公共服務(wù)，帶來老年人口的經(jīng)濟收入、健康水平和預(yù)期壽命等各方面的改善。城市化并不是人們想象中的冷冰冰的“水泥森林”，城市化本身能促進解決老齡化的問題，并成為老年人口福利增長的源泉。從這個意義上說，通過戶籍制度改革推動城市化進程，就是促進老年人過上更美好的生活。
在推動中國城市化和引導(dǎo)人口遷移過程中，戶籍制度改革已經(jīng)得到了較多的關(guān)注和研究。從應(yīng)對老齡社會挑戰(zhàn)的角度看，我們也發(fā)現(xiàn)，城市的戶籍制度改革勢在必行，必須加快推進。通過推動移民和城市化，促進城市常住人口向本地市民轉(zhuǎn)變，逐步為外來人口實施均等化的養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)，不僅有利于緩解其所在城市的社會保障基金的缺口壓力，也有利于實現(xiàn)更加具有包容性的經(jīng)濟增長，并有利于通過不斷提高的城市流動性來激發(fā)城市的活力、提高城市的生產(chǎn)力，這樣才能從根本上積極地應(yīng)對老齡社會的挑戰(zhàn)，以促進解決大城市的老齡化問題。
在未來10-20年左右，中國整體的人口發(fā)展機會窗口將逐步消失，城市老齡化的速度在2030年以后也將進入加快提高的時期，因此，未來的10-20年是中國城市部門應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的重要機遇期和準(zhǔn)備期。在這一不長的發(fā)展機遇期中，戶籍制度改革越早則越為有利，或者說，戶籍制度改革越早則壓力越小。加快完成戶籍制度改革，加快吸納外來人口群體進入城市體系，在城市化過程中重視為適應(yīng)老齡社會所做的加強養(yǎng)老保障體系建設(shè)和社會支持體系建設(shè)，成為中國應(yīng)對日益嚴(yán)峻的城市老齡社會挑戰(zhàn)必須完成的任務(wù)。(遠教授在日本東京市政調(diào)查會的講演)
講演者小傳
任遠
復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師?，F(xiàn)任復(fù)旦大學(xué)文科科研處副處長，人口研究所副所長。主要研究方向為人口和城市發(fā)展。近年來在中國人口問題和社會政策、城市化與移民、老齡化研究、人口·就業(yè)與勞動力市場、非正規(guī)就業(yè)研究、城市管理、區(qū)域發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等幾個密切關(guān)聯(lián)的研究領(lǐng)域深入開展研究，曾獲得多項省部級學(xué)術(shù)獎勵。