實(shí)施異地搬遷扶貧,是徹底解決生態(tài)脆弱、“一方水土不能養(yǎng)活一方人”地區(qū)貧困人口脫貧問題的有效途徑。在“十二五”期間,中國共有1100多萬貧困人口通過異地搬遷改善了生存狀況;在“十三五”期間,計(jì)劃有近1000萬貧困人口要通過異地搬遷實(shí)現(xiàn)脫貧。寧夏回族自治區(qū)是較早實(shí)施異地搬遷且搬遷規(guī)模較大的地區(qū),從20世紀(jì)80年代初到“十二五”末,共有116萬人口實(shí)現(xiàn)搬遷。寧夏異地搬遷取得了巨大成績,積累了豐富經(jīng)驗(yàn),對其他地區(qū)的異地搬遷工作具有借鑒意義。

　　通過政府的大量投入、社會(huì)各界的廣泛支持和移民自身的投入,寧夏開墾了大量荒地,建設(shè)了數(shù)百個(gè)移民新村。在移民新村,伴隨基礎(chǔ)設(shè)施逐漸改善、公共服務(wù)水平明顯提高,居民收入普遍增加,大部分移民實(shí)現(xiàn)了“三不愁四保障”,即不愁吃、不愁穿、不愁冬季取暖,教育、就醫(yī)、住房和安全飲水有保障。移民工程為徹底解決農(nóng)村絕對貧困問題作出了重要貢獻(xiàn)。

　　重視異地搬遷長期作用

　　寧夏移民時(shí)間長、規(guī)模大,在異地搬遷過程中進(jìn)行了許多探索和創(chuàng)新,積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

　　異地搬遷要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的大趨勢。寧夏在20世紀(jì)80年代開始異地搬遷的主要?jiǎng)右蚴?南部山區(qū)干旱少雨,特別是連續(xù)的嚴(yán)重干旱使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法繼續(xù);而北部和中部地區(qū)可利用黃河水幫助農(nóng)民克服干旱的威脅,保障他們的基本生存條件。但到2000年以后,非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)成為吸引移民的重要因素,大部分移民的主要收入來源是外出務(wù)工。所以,移民區(qū)相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),以及進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的機(jī)會(huì)成為移民的主要?jiǎng)右颉Ｒ泼裥问讲粌H有政府規(guī)劃的移民,還有大量未經(jīng)政府規(guī)劃的自愿移民。為適應(yīng)這種形勢的變化,移入地各級(jí)政府加大了對移民職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的工作力度并發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),以推動(dòng)移民獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。近年來,為適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展,寧夏開始探索無土安置,也就是將移民安置在城鎮(zhèn)周邊非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較多的地方并確保他們享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障。

　　以多種形式增加移民收入,特別是貧困移民的收入。搬遷只是為脫貧創(chuàng)造了必要的條件,但貧困移民的脫貧還需要大量的幫扶工作。首先,移入地各級(jí)政府采取綜合措施支持移民增加收入,包括支持移民發(fā)展產(chǎn)業(yè),特別是支持農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)作物的種植。由于移民的土地面積相對較小,特別是移民較晚的貧困人口人均土地面積一般只有1—2畝,移民依靠一般的糧食種植不足以維持生存,更不能增加收入。因此,為在有限的土地上獲得更多產(chǎn)出,扶貧部門提供貼息貸款支持他們建設(shè)暖棚、種植經(jīng)濟(jì)作物;為增加移民非農(nóng)就業(yè),地方政府不僅組織技能培訓(xùn),還直接參與勞務(wù)輸出的中介服務(wù),并引導(dǎo)一些地方公益崗位向移民傾斜。其次,鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地,發(fā)展高效農(nóng)業(yè)?！笆濉睍r(shí)期,移民人均只有一畝地且新開發(fā)的土地比較瘠薄,于是地方政府主導(dǎo)將移民土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司種植經(jīng)濟(jì)作物。經(jīng)濟(jì)作物種植往往是勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè),因此在農(nóng)忙時(shí)節(jié),農(nóng)業(yè)公司會(huì)雇傭大量本地農(nóng)民,同時(shí)一部分有技能的農(nóng)民也可通過“返租”參與農(nóng)業(yè)公司的生產(chǎn)。此外,增加貧困人口的資產(chǎn)收益也是重要經(jīng)驗(yàn)之一。一些扶貧到戶的資金以農(nóng)民股份的形式被直接投入高收益企業(yè),保證了貧困人口每年獲得一定資產(chǎn)收益。比如,奶牛和肉牛托管就發(fā)揮了公司經(jīng)營優(yōu)勢,從而保障了貧困人口資產(chǎn)收益。再如,一些地方開展的光伏扶貧也是將農(nóng)民的投資和光伏資源作為光伏企業(yè)的股份,保證了農(nóng)民獲得固定的收益。

　　異地搬遷與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)相結(jié)合。在寧夏的異地搬遷實(shí)踐中,雖然有的項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)扶貧、有的項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù),但在實(shí)踐中二者是一致的,最終目的都是將生態(tài)保護(hù)與扶貧相結(jié)合。例如,通過異地搬遷減輕了南部山區(qū)的人口壓力,原來被過度墾殖的土地轉(zhuǎn)為生態(tài)建設(shè)用地,從而使南部山區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到休養(yǎng)恢復(fù);而中部干旱帶和毛烏素沙地邊緣地區(qū)的生態(tài)環(huán)境,在被辟為移民區(qū)以后,因水資源的調(diào)配和生態(tài)建設(shè)而得到明顯改善。通過異地搬遷,寧夏的人口分布狀態(tài)得到改善,北部資源稟賦比較好、人口承載能力比較強(qiáng)的地區(qū)的人口穩(wěn)步增加,南部生態(tài)脆弱地區(qū)的人口逐漸減少。然而,生態(tài)恢復(fù)是一個(gè)漫長的過程。寧夏的異地搬遷經(jīng)歷了較長時(shí)間,移民的適應(yīng)過程也是生態(tài)環(huán)境逐漸改善、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善以及移民區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程。因此,支持移民的發(fā)展不能一蹴而就,而是需要較長的時(shí)間。我們可以看到,一些移民村經(jīng)過近30年的發(fā)展后,已經(jīng)成為當(dāng)?shù)乇容^富裕的村莊。但還有一些移民村仍然存在各種發(fā)展問題,寧夏的各級(jí)政府也對這些移民村給予了持續(xù)的支持。

　　保持異地搬遷與農(nóng)村發(fā)展方向一致

　　寧夏異地搬遷的時(shí)間長、規(guī)模大,其經(jīng)驗(yàn)可為其他地區(qū)實(shí)施易地搬遷扶貧提供重要借鑒。

　　第一,需要慎重選擇移入地區(qū)。中國西部地區(qū)人口密度相對較小,但因大量荒地位于生態(tài)脆弱地區(qū),即便改善基礎(chǔ)設(shè)施,其可容納移民的區(qū)域也十分有限。因此,移民安置區(qū)的選點(diǎn)要十分慎重。寧夏的移民區(qū)域主要分布在毛烏素沙地邊緣、中部干旱帶等生態(tài)脆弱地區(qū),通過引黃河水灌溉開發(fā)農(nóng)田,大部分地區(qū)的生態(tài)條件得以改善,但也有少部分地區(qū)生態(tài)退化,出現(xiàn)荒漠化、鹽漬化現(xiàn)象;同時(shí),水資源短缺制約了移民區(qū)的發(fā)展。中國農(nóng)村普遍存在著人口壓力過大、生態(tài)環(huán)境脆弱的問題,移入?yún)^(qū)的生態(tài)環(huán)境退化對移民的生活會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重影響,甚至?xí)斐梢泼穹地殹Ｒ虼?要對移入?yún)^(qū)進(jìn)行精細(xì)的環(huán)境影響評(píng)價(jià),避免因人口移入造成新的生態(tài)環(huán)境破壞。

　　第二,適應(yīng)移民形勢的變化,實(shí)施多種安置方式。通過開墾荒地建設(shè)新移民村是早期移民的主要方式,適合早期移民的需求。但這種方式面臨著越來越多的困難:首先,條件適當(dāng)且面積足夠大的安置地區(qū)越來越少,可利用荒地不足制約了移民安置,導(dǎo)致一些安置點(diǎn)因土地面積小或邊遠(yuǎn)偏僻而吸引力不足;其次,大量資金被用于建設(shè)安置房和開墾土地,但因農(nóng)業(yè)收益比較低且移民區(qū)農(nóng)業(yè)資源較少,對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)有限,移民依靠農(nóng)業(yè)不足以維持家庭生活。盡管由政府統(tǒng)一建設(shè)的房屋解決了移民的住房問題,但因一些移民區(qū)周邊就業(yè)機(jī)會(huì)較少,移民需要外出就業(yè),因而出現(xiàn)部分房屋閑置、資源被浪費(fèi)的現(xiàn)象。因此,要充分認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化對異地搬遷的推動(dòng)作用,改變新建移民村的模式,推動(dòng)移民融入城鎮(zhèn)發(fā)展。

　　第三,充分重視移民的流動(dòng)性。原有的移民安置方式往往忽視移民的流動(dòng)性,仍然按照移民前的模式將移民安置在移民村中。但移民具有高度的流動(dòng)性:這不僅表現(xiàn)在移民在移入地與移出地之間的流動(dòng),如一些無法適應(yīng)移入地生產(chǎn)生活的人(包括部分老年人),往往會(huì)在移民社區(qū)與家鄉(xiāng)之間流動(dòng);也表現(xiàn)在向外流動(dòng)方面,如一些移民不滿足于移民村的就業(yè)機(jī)會(huì)而向城鎮(zhèn)或其他地區(qū)流動(dòng)并最終搬離移民村;此外還有一些短期流動(dòng)人口,因就業(yè)不穩(wěn)定,而在移民村與城鎮(zhèn)之間擺動(dòng)。同時(shí)還應(yīng)注意,當(dāng)部分規(guī)劃內(nèi)的移民因各種原因搬離移民村以后,一些非規(guī)劃的自愿移民進(jìn)入移民村并成為移民村居民。移民流動(dòng)具備一定合理性,許多移民正是在流動(dòng)過程中適應(yīng)了生存環(huán)境的改變,實(shí)現(xiàn)了脫貧致富。因此,在農(nóng)村土地三權(quán)分置和城鎮(zhèn)化水平不斷提高的背景下,需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)民的戶籍制度、財(cái)產(chǎn)制度和社會(huì)保障制度,從而提高移民的流動(dòng)水平。

　　第四,要高度關(guān)注特殊移民群體的特殊需求,如中老年移民和女性移民。在移民區(qū),由于可利用的農(nóng)業(yè)資源減少,中老年和婦女從事家庭種養(yǎng)業(yè)的機(jī)會(huì)也相對減少,而其又會(huì)因受排斥而難以獲得較為穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。這需要政府給予他們特殊關(guān)注,并采取多種措施保障他們的社會(huì)福利。

　　寧夏的異地搬遷經(jīng)驗(yàn)表明,異地搬遷并沒有固定的模式,需要根據(jù)移民的需求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平調(diào)整異地搬遷的政策和安置方式,使異地搬遷與中國農(nóng)村發(fā)展的方向保持一致。

　　(作者單位:中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所)