一、科學(xué)判斷現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性特征

中國社會管理面對的不僅僅是矛盾多發(fā)期和凸顯期問題，更是社會秩序建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)秩序建設(shè)引發(fā)的一系列問題，需要不失時機(jī)解決“一條腿長，一條腿短”這一矛盾。換句話說，當(dāng)前中國的社會問題既與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性有關(guān)，也與中國自身社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌失調(diào)有關(guān)。

整體而言，中國在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，在傳統(tǒng)的平均主義大鍋飯分配秩序被打破后，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的利益格局還沒有完全建立起來；政府與市場、政府與社會的關(guān)系也有待于進(jìn)一步理順；適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的人際關(guān)系和社會秩序還沒有建立起來，社會部門和社會組織的官本位和行政化導(dǎo)致社會失序；作為傳統(tǒng)社會體制核心的戶籍制度雖然在一些地區(qū)正在被打破，但傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)戶籍制度和現(xiàn)行的財(cái)稅體制依然分割阻止著農(nóng)民工融入城市社會； 2.2億農(nóng)民雖然已經(jīng)進(jìn)入城市，滿足他們需要的勞資關(guān)系、公共服務(wù)體系、社會保障制度沒有建立起來；發(fā)端于20世紀(jì)70年代的信息技術(shù)進(jìn)入21世紀(jì)日新月異，造就了一個虛擬社會，但適應(yīng)這個虛擬社會的政府管制、行業(yè)自律、個人行為規(guī)范還沒有建立起來；社會組織在過去30多年間有了快速發(fā)展，支撐社會組織的價值體系仍處于初建階段?，F(xiàn)階段社會秩序的基本特征可以概括為：利益失衡和社會失序，其結(jié)果是社會關(guān)系緊張、社會問題增多、社會矛盾凸顯、社會風(fēng)險加劇。這是當(dāng)前所謂矛盾多發(fā)期和凸顯期的實(shí)質(zhì)。

具體而言，東部地區(qū)正在步入依靠技術(shù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提升經(jīng)濟(jì)空間的新階段，而中西部地區(qū)依靠投入拉動發(fā)展的空間仍然很大。在如此發(fā)展方式下，東西部面臨的社會矛盾和問題也不盡相同。東部人口密集，土地開發(fā)早已成為歷史，新的發(fā)展需要拆遷和改造。有干部說，在這樣的形勢下，發(fā)展就是社會管理，社會管理就是在拆遷過程中如何協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，避免社會矛盾和社會問題。西部地區(qū)，則是擴(kuò)大就業(yè)和提高勞動者的收入。盡管中國經(jīng)濟(jì)有了長足發(fā)展，解決社會問題的財(cái)力基礎(chǔ)雄厚了，但是面臨的社會問題的局面更加復(fù)雜了，各類結(jié)構(gòu)性問題更為突出，針對結(jié)構(gòu)性問題的對策措施更為迫切。

二、正確處理經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展關(guān)系

一個時期以來，社會上不乏“今后30年中國將以社會建設(shè)為中心”的提法，但也有人對把當(dāng)前加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理擺在重要戰(zhàn)略位置存有疑慮。

一是個別干部對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)機(jī)制缺乏了解，不了解持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長依賴于社會文化等領(lǐng)域的健康發(fā)展。理論和實(shí)踐都證明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就業(yè)、福利、收入等社會因素是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展不可缺少的因素，一味地強(qiáng)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，忽視發(fā)展的社會文化內(nèi)涵，最終會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩或停滯不前。

二是缺乏現(xiàn)代社會發(fā)展的知識和理論是當(dāng)前一些基層干部的短板。在中央作出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的戰(zhàn)略部署后，一些地區(qū)試圖把社會管理納入到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的議程中，但苦于理論和經(jīng)驗(yàn)缺乏，不知從何處入手。由投資拉動的增長轉(zhuǎn)向消費(fèi)支撐的發(fā)展需要千方百計(jì)提高居民的收入水平和完善收入分配體制，積極發(fā)揮稅收和轉(zhuǎn)移支付在刺激消費(fèi)中的重要作用，具體在體制機(jī)制和項(xiàng)目工程中如何設(shè)計(jì)，既涉及到收入，也涉及到支出，既涉及到稅收體制的改革和設(shè)計(jì)，也涉及財(cái)政預(yù)算和支出的改革與設(shè)計(jì)，既考驗(yàn)著政府，也考驗(yàn)著理論界。

三是還沒有把思想觀念轉(zhuǎn)變到科學(xué)發(fā)展的軌道上來。一些干部對于在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時必須更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生等新時期的新情況和新要求缺乏充分認(rèn)識，一味地追求大發(fā)展、大躍進(jìn)、大開發(fā)，忽視了老百姓的根本要求和根本利益，無視環(huán)境和生態(tài)面臨的巨大壓力，有的甚至不惜犧牲后代人的持續(xù)發(fā)展，在可持續(xù)發(fā)展上鋌而走險。

三、部分地區(qū)受國際經(jīng)濟(jì)形勢波動影響社會矛盾凸現(xiàn)

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長的周期性波動與社會矛盾、社會問題的頻發(fā)之間有著深刻的關(guān)聯(lián)。一是經(jīng)濟(jì)波動會造成社會失序。2008年國際金融危機(jī)后，珠江三角洲的一些企業(yè)面臨成本上升、國內(nèi)外市場萎縮、人民幣升值的多重沖擊，個別企業(yè)利潤微薄，搖搖欲墜。當(dāng)?shù)匮芯咳藛T認(rèn)為，國際經(jīng)濟(jì)形勢波動導(dǎo)致一些企業(yè)倒閉不可避免。經(jīng)濟(jì)衰退或減速直接影響就業(yè)和社會安全網(wǎng)。企業(yè)倒閉造成大量工人失業(yè)或下崗。宏觀經(jīng)濟(jì)減速會造成財(cái)政收入減少，用于社會安全網(wǎng)的資金匱乏。以往需要通過安全網(wǎng)保護(hù)的窮人、邊遠(yuǎn)地區(qū)人群和農(nóng)民可能就會露裸在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的沖擊之下。這類事情在1929年至1933年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)中發(fā)生過，在2008年國際金融危機(jī)中也發(fā)生過。最近發(fā)生在英國和美國的社會事件需要引起高度重視，因?yàn)樗鼈兣c失業(yè)率攀升密不可分。

二是產(chǎn)業(yè)升級帶來拆遷等問題。2008年國際金融危機(jī)后，一些企業(yè)開始產(chǎn)業(yè)升級，但是遇到了土地產(chǎn)權(quán)牽絆。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，需要土地，就必須騰龍換鳥。實(shí)行“三舊改造”，必然遇到最棘手的拆遷問題。因此，有鎮(zhèn)干部說，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式實(shí)際上是個社會管理問題。社會穩(wěn)定不穩(wěn)定取決于很多因素，諸如人的因素、環(huán)境因素、政策因素。有時候政策發(fā)生重大變化就往往會引起社會亂象，例如當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與以往有差別，往往會引發(fā)以往被征地農(nóng)民的不滿，甚至上訪。這些訴求若得不到滿足，又可能引起群體事件，甚至自焚等。

四、社會管理體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)

把社會管理頂層設(shè)計(jì)僅僅視為組織體系設(shè)計(jì)的觀點(diǎn)不乏其例。其實(shí)，社會管理的頂層設(shè)計(jì)首先應(yīng)當(dāng)理順政府和社會的關(guān)系、公眾參與與社會的關(guān)系。

一是政府與社會關(guān)系的核心是建立合理的利益格局。當(dāng)前一些主要利益關(guān)系亟待協(xié)調(diào)，包括稅收領(lǐng)域中的國家與企業(yè)和個人之間的關(guān)系、社會領(lǐng)域中政府與國有企業(yè)的關(guān)系、基本公共服務(wù)制度中的中央與地方關(guān)系、中央和地方的財(cái)力與事權(quán)關(guān)系，以及慈善捐贈體制、國際社會組織管理、社會組織改革與發(fā)展等一攬子問題。政府參與社會與社會組織、公眾參與社會的途徑方法是不一樣的。社會組織和公眾自己不能創(chuàng)造價值，除非募捐和特許開展經(jīng)營活動，如果是這樣，它們需要政府的法律支持，這就產(chǎn)生了對慈善法律和法規(guī)的需求以及對社會組織管理的需求。政府則不一樣，政府可以通過稅收獲得收入?，F(xiàn)實(shí)社會生活中，政府往往容易自己把這些收入直接分發(fā)給社會的弱勢群體，直接參與社會生活。社會組織也往往過分強(qiáng)調(diào)了自己的獨(dú)立性，忽視了自己對政府的需求。

二是公眾參與與社會的關(guān)系。政府在社會事務(wù)中包攬的太多，不利于每個人在社會生活中發(fā)揮自己的積極性和創(chuàng)造性。政府與社會生活必須保持一定的距離，限于人員的專業(yè)化，政府不能提供公眾需要的所有社會服務(wù)，否則，政府在社會領(lǐng)域做得越多，問題就越大，社會對政府需求也越多，結(jié)果就陷入惡性循環(huán)。

三是公共參與的根本目的是確保自身和社會弱勢群體的利益，公共參與過程也包含了各種利益博弈。公共參與包括公眾參與決策、參與社會組織、基層組織的各種事務(wù)。公共參與與利益格局實(shí)際上是分不開的，就像產(chǎn)權(quán)明晰與價格機(jī)制是不能分開的一樣?，F(xiàn)在看來，政府在社會領(lǐng)域宏觀管理的目標(biāo)無非是公平正義、社會秩序。公平正義可以分解為合理的收入分配、依法辦事、民主決策。社會秩序可以理解為社會成員遵循著社會成員認(rèn)可和期望的行為規(guī)則，越軌行為應(yīng)當(dāng)受到遏制，社會成員之間的人際關(guān)系必須合理有序。

五、社會管理組織構(gòu)架問題

在一個單一制國家如何設(shè)計(jì)社會管理的組織體系？歷史學(xué)家黃仁宇說過，中國傳統(tǒng)社會的中央政府對各類政策的設(shè)計(jì)是精而又精，在基層則是另外一種情形。在市場體制初步確立，市場主體日趨多元和活躍的社會，中央政府如何制定社會政策和組織社會資源？

一是隨著形勢的發(fā)展和社會建設(shè)的需要，不少地區(qū)已經(jīng)成立了社會管理的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，如中共上海市委2003年在全國率先成立社會工委，北京市2007年成立中共北京市社會建設(shè)工委，廣東省于2011年成立了廣東省社會工委。另外，在黨的系統(tǒng)成立群眾工作部的省份已經(jīng)有三個，全國縣級群工部有600多個。但在中央層級上如何建立與社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)和地方社會發(fā)展相適應(yīng)的組織機(jī)制或體制社會還在努力之中，最近剛剛把中央社會綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會是加快頂層設(shè)計(jì)步伐的重要嘗試。

二是如何通過公平與正義、社會秩序與社會建設(shè)、公共服務(wù)體系完善等目標(biāo)與手段的有機(jī)結(jié)合來理順各部門在社會管理中的作用和角色，需要從實(shí)踐和理論上同步探索。一些主管社會管理的部門工作領(lǐng)域廣泛，如社會管理綜合治理委員會既涉及與社會秩序有關(guān)的公安、司法等部門，又涉及到與民生有關(guān)的諸如民政、社會保障、社會福利、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等領(lǐng)域，需要通盤考慮。建立和完善社會領(lǐng)域的宏觀調(diào)控體制機(jī)制需要提到議事議程上來。當(dāng)前，需要像改革開放初期探索宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制一樣來探索適應(yīng)新時期發(fā)展需要的宏觀社會管理體制。

六、地方和基層社會管理責(zé)大權(quán)小問題

基層干部感覺社會管理創(chuàng)新的工作壓力太大。一是轄區(qū)屬地責(zé)任無限大與行政資源權(quán)力小之間的矛盾是當(dāng)前基層干部倍感突出的問題?；鶎痈刹空J(rèn)為，中央和省市自治區(qū)對地方政府的要求多，配套措施少，在這個問題上長期責(zé)權(quán)不清晰，權(quán)力和責(zé)任隨意調(diào)整，而且屬地必須無條件服從。一些國家項(xiàng)目，諸如鐵路、高速公路、大型工程等經(jīng)過地區(qū)實(shí)行屬地管理，涉及到賠償?shù)壤鎲栴}，基層無能為力?；鶎佑龅阶疃嗟氖秦?cái)務(wù)、征地拆遷以及建設(shè)中的糾紛等問題，地方政府權(quán)少責(zé)任大，結(jié)果是越管理越混亂。有基層干部說，基層干部責(zé)任大，權(quán)力小，無所作為，這是當(dāng)前大部分矛盾的根源。

二是行政體制改革要求實(shí)行大部制，但基層事情多，人員少，很多事情做不了。地方和基層政府可支配財(cái)力少，需要解決的問題多，信訪維穩(wěn)成本與壓力與日俱增。有干部抱怨說，什么都是屬地任務(wù)和責(zé)任，但是人權(quán)和財(cái)力不但沒有隨著形勢變化而增加，反而越來越緊張。

三是農(nóng)村自治組織的活動經(jīng)費(fèi)來自農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，市民是不會自己掏錢辦事情的。這就涉及到自治組織的獨(dú)立性問題，如何解決這個問題？現(xiàn)在還沒有好的辦法，問題在于：從政權(quán)意義上，政府并沒有把權(quán)力讓渡給居委會，只是下放了一些公共服務(wù)職能；從自治意義上，居民不支持，所以居委會和村委會在基層的治理作用非常有限。上級政府給了居委會和村委會很多事務(wù)，但是沒有給予相應(yīng)的權(quán)利和財(cái)力，事情很難做起來，村民自治加大了管治的難度，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。社區(qū)干部專業(yè)化水平也亟待提高。

四是鄉(xiāng)規(guī)民約很重要，鄉(xiāng)規(guī)民約需要全體居民的認(rèn)可，但是也要有法律支持，要為鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施創(chuàng)造一個良好的法律環(huán)境和社會環(huán)境。事實(shí)上，居民最關(guān)心的是自己的根本利益，基層社會治理如何把居民的利益調(diào)動起來，像成都市的“還權(quán)賦能”就是一種在農(nóng)村開展的積極探索。如何把這種探索拓展到城鎮(zhèn)，還需要各級政府、社會組織和全體居民的積極努力。

七、群眾根本利益問題的解決方式

要避免“信訪不信法”問題。一是基層矛盾糾紛不斷增加，群眾多向政府信訪，很少訴之法律，導(dǎo)致政府壓力大，問題難解決。有基層干部甚至說，現(xiàn)階段的信訪制度給他們的工作帶來很大的麻煩：對基層街道的信訪問責(zé)機(jī)制反而導(dǎo)致群眾的隨意惡意上訪，卻不通過法律解決問題，政府在信訪事務(wù)中管得過多、過寬，造成“信訪不信法”現(xiàn)象。

二是政府為實(shí)施工程加速征地拆遷的同時，不能及時解決安置用地，不能協(xié)調(diào)當(dāng)前拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和歷史上的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的價格差異，造成歷史上的拆遷戶依據(jù)新時期的新標(biāo)準(zhǔn)提出新的要求，給拆遷帶來阻力。實(shí)際工作中，有些矛盾和問題通常并不復(fù)雜，但是處理起來非常棘手。例如，同樣面積的房屋，因?yàn)閮杉业难b修差異提出不同的補(bǔ)償要求，如果得不到滿足，就會引發(fā)討價還價，拒不搬遷，拖延搬遷，相關(guān)工作遲遲不能推進(jìn)?；鶎痈刹棵媾R的是一些缺乏規(guī)范的具體事務(wù)，消耗巨大精力，有時費(fèi)力不討好。

八、個別部門和地區(qū)的形式主義

干部們擔(dān)心自己所在地區(qū)開展的社會管理創(chuàng)新流于形式。一是一些地區(qū)的干部對于目前本地實(shí)施的“大走訪”等面向群眾問題的工作還存有疑慮。今年以來，一些地區(qū)開展了“大走訪”、“強(qiáng)基工程”、“網(wǎng)格化管理”等社會管理創(chuàng)新活動，使人感到了社會管理創(chuàng)新工作正在納入各級政府的議程，另一方面，一些干部也擔(dān)心這些會流于形式，走過場。二是體制機(jī)制束縛使實(shí)際問題的解決程度大打折扣。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)指標(biāo)壓力大，沒有時間關(guān)注社會管理。鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部不安心在基層工作，一心想往縣、市走。各地社工晉升機(jī)制不完善，導(dǎo)致社工流動性大，不利于本地人才種子的培養(yǎng)。實(shí)際工作中不斷提出更高的要求，街道面臨著諸多社會利益訴求，但體制機(jī)制僵化，束縛了工作的開展。街鎮(zhèn)社會管理和服務(wù)是當(dāng)前的重點(diǎn)和難點(diǎn)。所謂重點(diǎn)，是指已經(jīng)到了不得不做的地步了，難點(diǎn)是街鎮(zhèn)和村居都沒有經(jīng)費(fèi)和人力來做好管理，特別是服務(wù)工作，使許多工作流于形式。

九、社會管理問題上的考核和問責(zé)制

考核干部的指標(biāo)過多，諸如民生、環(huán)境、上訪等，多是一票否決，既給干部們帶來壓力，也給放手大膽工作帶來阻力。很多干部怕出事，不敢干事，越不敢干事，越容易出事。有干部抱怨說，為應(yīng)對各種日常檢查，大部分時間消耗在寫材料和準(zhǔn)備匯報(bào)中，有的地方1年間有50%以上的時間應(yīng)對檢查。這些使基層干部疲憊不堪，心有余而力不足。在一些工作中，為了不被一票否決，下級政府為應(yīng)對上級政府不得不造假?；鶎涌己酥贫炔豢茖W(xué)直接影響鎮(zhèn)街發(fā)展。要把完善干部政績考核和體制機(jī)制作為完善社會管理格局的核心問題。

十、本地居民和外來人口的社會融合

基層干部擔(dān)心本地人口與外來人口的族群關(guān)系難以處理。鎮(zhèn)街管理的人口越來越多，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，外來人口與本地人口之間的族群、利益關(guān)系復(fù)雜。一是外來人口與本地人口的融合問題。針對流動人口的服務(wù)不足，方法單一，尤其是缺乏滿足流動人口需要的資金。群眾尤其是流動人口對政府、居委會認(rèn)同度低，屬地感不強(qiáng)，各項(xiàng)社會活動工作參與度低。當(dāng)?shù)卣途用駥ψ约旱睦婵紤]得較多，尤其是族群之間的關(guān)系以及不同族群之間的沖突，近來多發(fā)生外來族群與當(dāng)?shù)刈迦褐g的群體性事件。二是外來居民如何享受基本公共服務(wù)？當(dāng)?shù)卣途用袢绾侮P(guān)愛外來族群，如何讓他們分享發(fā)展改革和開放的成果，如何維護(hù)他們的合法權(quán)益，正確處理勞資之間的關(guān)系等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政僅僅能夠滿足本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)需求，哪還有能力去管流動人口？還有住房問題，這對本地人來說不是大問題，但對外來人口則是大問題。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部問：上級要求屬地解決農(nóng)民工的基本公共服務(wù)問題，錢從哪里來？三是外來人口的基本公共服務(wù)涉及到財(cái)政來源、事權(quán)和財(cái)力，當(dāng)?shù)馗刹拷ㄗh此事由省級財(cái)政統(tǒng)籌，縣鄉(xiāng)提供比較好。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，70%的財(cái)政收入要交給省財(cái)政，25%交給縣財(cái)政，而提供公共服務(wù)則由縣鄉(xiāng)各出50%。省級政府以下的各級政府的轉(zhuǎn)移支付體制迫切需要提到議事日程上來。

（作者系國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任、研究員）