摘要：農(nóng)民工在過去的30年中經(jīng)歷了從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”、從“第一代”到“新生代”和“第二代”，以及從“暫住”到“常住”或“居住”的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，國家的相關(guān)政策也出現(xiàn)了相應(yīng)的調(diào)整和完善。但是，到了新生代農(nóng)民工為主的時代，他們在城市融入上面臨著三大難以化解的張力：政策的“碎步化”調(diào)整與新生代農(nóng)民工越來越強(qiáng)烈的城市化渴望和要求之間的張力;他們對城市化的向往與他們實現(xiàn)城市化的能力之間的張力;中央城市化政策與地方落實城市化措施之間的張力。新生代農(nóng)民工如果長期處于這樣的張力之中，那么他們會在城市社會中建構(gòu)出另一個不同于城市主流社會的社會圈子，會產(chǎn)生更大結(jié)構(gòu)張力的“半城市化”問題。因此，現(xiàn)在應(yīng)該全面改革城鄉(xiāng)體制，建構(gòu)出一個基于公平機(jī)會之上的城鄉(xiāng)一體化的社會管理制度，才能化解新生代農(nóng)民工的城市融入問題。
關(guān)鍵詞：新生代農(nóng)民工 城市融入 半城市化 張力
在上世紀(jì)90年代末，筆者就認(rèn)識到農(nóng)民工開始著更新?lián)Q代的變化趨勢，經(jīng)調(diào)查，于2001年率先提出了新生代農(nóng)村流動人口的社會認(rèn)同和城市融入問題(王春光，2001)，在這個人群中新生代農(nóng)民工占絕大多數(shù)，隨后又專注于對新生代農(nóng)民工的城市融入問題研究。一開始，筆者主要是從社會認(rèn)同的角度來分析這些新生代農(nóng)民工在城市社會的融入情況，理由是他們與第一代農(nóng)民工在生活閱歷、進(jìn)城動機(jī)等方面很不相同，在經(jīng)歷了多年城市工作和生活的他們對家鄉(xiāng)和城市的認(rèn)同都發(fā)生了很大的變化：一方面對家鄉(xiāng)的認(rèn)同越來越淡漠，另一方面還沒有真正確立起對城市社會的認(rèn)同，相反在進(jìn)城前對城市抱有高期望的他們開始有了明顯的相對被剝奪感和不安感，他們進(jìn)入了社會認(rèn)同喪失和重構(gòu)的艱難境地。在當(dāng)時的社會境況中，他們最有可能成為一群沒有認(rèn)同或認(rèn)同內(nèi)眷化的無“根”人群或漂泊者。筆者沒有想到“新生代農(nóng)民工”一經(jīng)提出，就引發(fā)了學(xué)術(shù)界和社會的廣泛關(guān)注和熱烈討論，以至于今年的中央一號文件將這個人群的城鎮(zhèn)化問題作為一個重要內(nèi)容提出來，這也說明中央已經(jīng)認(rèn)識到這個問題的重要性和緊迫性。
自提出新生代農(nóng)民工的城市融入問題之后，筆者繼續(xù)對這個問題做更廣泛的調(diào)查和研究，從社會心理、日常生活行動和制度等三個層面，將新生代農(nóng)民工的城市融入狀況概括為“半城市化”現(xiàn)象或問題。在對比中外城市化的基礎(chǔ)上，我們看到，農(nóng)村人口在城市化過程中要經(jīng)歷一代人左右時間的“半城市化”狀況，大部分國家成功地化解了“半城市化”問題，但是一些發(fā)展中國家(如巴西、印度等)不但沒有有效地化解這個問題，反而使其演變成另一個結(jié)構(gòu)性問題———“城市貧民窟”現(xiàn)象。目前我國城市正在經(jīng)歷快速的行政主導(dǎo)型改造和擴(kuò)張過程，暫且還沒有為這樣的問題轉(zhuǎn)換提供社會空間。我們希望的是，我國“半城市
化”將沿著城市化比較成功的國家所經(jīng)歷的路徑演變，而不是相反。為此，需要從理論和實踐研究上進(jìn)一步深化對農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工的城市融入進(jìn)程問題的認(rèn)識，對其進(jìn)行進(jìn)一步深度的了解和分析，并提出相應(yīng)的對策措施。
一、農(nóng)民工群體的整體變遷：從流動趨向移民
在中國，迄今為止很少有研究者和政策決策者將農(nóng)民工稱之為移民，最多有個別研究者將他們稱為“鄉(xiāng)城遷移者”(陳映芳，2005)。這反映了整個社會尤其是城市社會從未將農(nóng)民工視為理所當(dāng)然的新移民，而只是將他們當(dāng)作城市社會的暫住者。但是，不可回避的是，在過去30年經(jīng)歷了時代更換后，新生代農(nóng)民工更多地表現(xiàn)出移民的意愿和行為，也有少數(shù)人實現(xiàn)了移民。從這個角度看，過去30年是農(nóng)民工從流動開始向移民轉(zhuǎn)變的階段。
我國政策對移民的界定是指，經(jīng)政府審批同意而永久改變居住地乃至身份的那些人。長期以來，我國最大的移民群體是水庫移民，過去60年累計多達(dá)4000多萬人;還有一些異地扶貧移民和其他建設(shè)工程帶來的永久改變居住地的移民，等等。因此，從政策上看，農(nóng)民工則不是獲得政府審批同意其永久變更居住地的那些人。美國學(xué)者蘇黛瑞(Solinger，1999)認(rèn)為“，在中國人的觀念里，‘流動人口’是由那些按官方的說法事實上沒有‘遷移’的人構(gòu)成的?！c世界上其他國家的移民過程不一樣，僅僅到另一個新轄區(qū)定居一段時間而改變了居住點(diǎn)，這本身不等同于中國所說的‘遷移’。一個人要‘遷移’，就需要官方同意改變其永久戶籍身份。因此，流動人口就是那些由于沒有獲得官方批準(zhǔn)而被官方界定為‘臨時性變更居住地’的人”。[1]顯然，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，不是政策意義上的移民，而僅僅是為了賺錢或就業(yè)臨時改變居住地的人。但是社會現(xiàn)實已經(jīng)發(fā)生變化，事實性移民正在出現(xiàn)。農(nóng)民工群體正在經(jīng)歷著如下質(zhì)的演變：從過去的“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”、從“第一代”到“新生代”和“第二代”，以及“暫住”到“常住”或“居住”的轉(zhuǎn)變，顯示出他們從“流動”到“遷移”的移民意愿，彰顯了農(nóng)民工的“城市化”、“市民化”步伐和進(jìn)程。
(一)從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”
在我國歷史上，早有農(nóng)民工現(xiàn)象，他們大多是在農(nóng)閑季節(jié)外出打工的農(nóng)民，也有一些離開農(nóng)村到城市當(dāng)人力車夫、或去工廠當(dāng)工人等。
雖然就地轉(zhuǎn)移的“離土不離鄉(xiāng)”模式先于“離土又離鄉(xiāng)”模式，但是后者的出現(xiàn)并不意味著前者的退出;前者仍繼續(xù)存在，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。但是，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主吸引勞動力就地轉(zhuǎn)移的“離土不離鄉(xiāng)”的能力到上世紀(jì)90年代中期，漸漸地顯示出其局限性，在吸納了一億二千萬左右的農(nóng)村勞動力之后，難以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。而“離土又離鄉(xiāng)”模式從80年代初開始出現(xiàn)后，就呈現(xiàn)出一發(fā)不可收拾的態(tài)勢，乃至到80年代后期表現(xiàn)出“民工潮”形式。卷入“民工潮”的外出務(wù)工人員都是“離土離鄉(xiāng)”人員，他們到沿海工業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)以及大城市尋找非農(nóng)就業(yè)機(jī)會。剛開始，大量農(nóng)村勞動力“離土離鄉(xiāng)”的異地轉(zhuǎn)移目標(biāo)是沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，如蘇南地區(qū)、珠三角地區(qū)、溫州地區(qū)和杭嘉湖地區(qū)、福建晉江地區(qū)等地，后來才有大量農(nóng)民工轉(zhuǎn)向城市，進(jìn)入90年代后到城市就業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)開始超過去發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)尋找就業(yè)的人數(shù)，也就是說城市成了吸納農(nóng)民工的主要場所。白南生、宋洪遠(yuǎn)等人1999年對安徽和四川的問卷抽樣調(diào)查顯示，“一半以上的外出者在中等以上城市就業(yè)(其中四分之一以上在省會城市就業(yè))，近四分之一在縣級城市就業(yè)，另外四分之一在建制鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村就業(yè)。”[3]安徽和四川都是我國農(nóng)村勞動力外出務(wù)工經(jīng)商最多的幾個省份之一。2000年的全國人口普查也表明，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工占絕大多數(shù)。由此可見，離土進(jìn)城的農(nóng)民工成為主體，自然會帶來“市民化”問題。
(二)從“第一代”到“新生代”和“第二代”
當(dāng)然，并不是所有的農(nóng)民工都有“市民化”、城市化的要求，但是隨著大量農(nóng)民工進(jìn)城，特別是隨著時間的推移，越來越多出生于上世紀(jì)80年代及其以后的年輕人加入到農(nóng)民工行列，一個新生代的農(nóng)民工群體橫空出世，加上一批在城市出生的農(nóng)村流動人口孩子成長起來，城市化問題就顯得越來越突出。
新生代農(nóng)民工和第二代農(nóng)民工與第一代農(nóng)民工在價值取向、受教育水平、生活經(jīng)歷和態(tài)度、家庭經(jīng)濟(jì)條件、城市認(rèn)同等方面有著明顯的差別和不同的表現(xiàn)，這些不同直接影響到他們與城市社會的關(guān)系。我們以前的研究表明，新生代農(nóng)民工不但年紀(jì)輕，而且缺乏務(wù)農(nóng)經(jīng)驗;對農(nóng)村的情感較少;受教育水平較高;絕大多數(shù)沒有結(jié)婚，因此也沒有家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，他們的父母也有了更好的經(jīng)濟(jì)條件;他們外出不只是為了打工賺錢，更重要的是為了改變生活，向往城市生活(王春光，2001)。新生代和第二代農(nóng)民工具有越來越強(qiáng)烈的市民化和城市化傾向，他們希望獲得城市居民的地位和身份，享受市民權(quán)利。2009年，我們的調(diào)查表明，66.1%的農(nóng)民工在30歲以下(含30歲)，45%的農(nóng)民工在25歲以下，也就是說，66%的農(nóng)民工是在1978年中國實行改革開放之后出生，其中大部分是在1984年以后出生。顯然，在當(dāng)今的農(nóng)民工中，新生代已經(jīng)占主導(dǎo)地位了，因此我們在討論當(dāng)前農(nóng)民工的時候，顯然還以新生代農(nóng)民工為主體。這里之所以說，現(xiàn)在的農(nóng)民工還處在從第一代向新生代和第二代轉(zhuǎn)變的過程中，其含義就在于，從城市化角度看，他們還缺乏確定性，深陷矛盾狀態(tài)，搖擺在城鄉(xiāng)之間：既有可能像第一代那樣到了一定的年齡重新返回鄉(xiāng)村，又有可能會長期留在城市。不管怎樣，他們現(xiàn)在對農(nóng)村的依賴不那么強(qiáng)，而對城市也沒有建構(gòu)成強(qiáng)有力的社會認(rèn)同，更沒有形成確定的城市化預(yù)期。從這個層面上看，他們成了一個更具不確定性、更缺乏社會歸屬的鄉(xiāng)城遷移群體，他們是半城市化的主要人群。
(三)從“暫住”到“常住”或“居住”
隨著農(nóng)民工在城市的居住時間越來越長，出現(xiàn)“長期化”、“常住化”現(xiàn)象，在沿海一些城市，一部分農(nóng)民工“移民”傾向越來越明顯。按寧波市公安部門人員的介紹，有的已經(jīng)成為事實上的“移民”。按國家的政策規(guī)定，居住時間在半年以下的人口屬于臨時性暫住人口，半年以上居住的人口屬于“常住人口”。現(xiàn)在，像深圳、上海乃至北京等城市開始將“暫住證”改為“居住證”，雖然只是一字之差，而且并沒有等同于市民權(quán)利，但是這種改變在一定程度上反映了農(nóng)民工在城市的“事實移民”現(xiàn)象。
2008年4月，我們對進(jìn)入溫州市的農(nóng)民工的問卷調(diào)查表明，有個別農(nóng)民工在溫州居住的時間長達(dá)360個月，即30年時間，也就是說他們于1978年就來到溫州打工，可以說大半生都在溫州度過。而農(nóng)民工在城市居住的平均時間為44.23個月，即3年半以上時間，而眾數(shù)是36個月，即3年時間，也就是說，絕大多數(shù)農(nóng)民工在溫州居住的時間在3年以上。3年時間雖然不是很長，但是，與過去的臨時性務(wù)工不同的是，他們開始趨向穩(wěn)定就業(yè)，力圖在一個城市待更長的時間。一些農(nóng)民工告訴我們說，在一個城市時間長了，不僅有了一定的適應(yīng)，而且也熟悉了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)情況和信息，有了一些關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因此，不愿輕易換到另一個新的城市去打工。我們對國外移民的調(diào)查研究顯示，凡是在一個地方待的時間越長，移民想改變居住地的愿望就越低，因為改變居住地所付出的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險就越高。這一點(diǎn)同樣適用于國內(nèi)的農(nóng)民工群體。
常住化的一個最明顯表現(xiàn)就是攜家?guī)Э诘霓r(nóng)民工人數(shù)在增加。據(jù)浙江省教育廳的調(diào)查顯示，從2004年到2007年，流動人口子女就學(xué)人數(shù)增長很快，2005年比上年同比上升了12.07%，2006年同比上升了7.69%，2007年同比上升了21%;而杭州市流動人口子女就學(xué)增長更快，2004年同比上升27.7%，2005年同比上升19.9%，2006年同比上升20.6%，即從2003年的6.5萬外來務(wù)工子女上升到2006年12萬人，接近翻了一番。外來務(wù)工子女增加，意味著攜家?guī)Э诘默F(xiàn)象增加，有越來越多的農(nóng)民工是以家庭的形式進(jìn)入城市。我們課題組的問卷調(diào)查顯示，31%左右的農(nóng)民工跟他們的家人在他們打工的城鎮(zhèn)一起生活，而回答已婚的農(nóng)民工只占45%，由此可見，在已婚的農(nóng)民工中，只有14%的人沒有將家人帶出來，大部分還是與家人一起進(jìn)入打工的城鎮(zhèn)生活。與家人一起外出打工，會給他們帶來穩(wěn)定的生活支持，會使他們在流入地的居住長期化，變成“常住人口”甚至“事實移民”。
二、新生代農(nóng)民工面臨的城市融入困境
進(jìn)入新世紀(jì)后，國家的農(nóng)民工政策經(jīng)歷了不斷的調(diào)整，農(nóng)民工在城市生存的整體環(huán)境有了明顯的改善，他們有了更多的自由和發(fā)展機(jī)會。但是，之前國家還從沒有像2009年一號文件那樣明確地提出農(nóng)民工的城市化政策，這個一號文件要求放寬中小城市的戶籍限制，推進(jìn)80后、90后新生代農(nóng)民工的城市化，這是一項具有重要?dú)v史意義的政策轉(zhuǎn)變。但是，這樣的政策轉(zhuǎn)變是漸進(jìn)性的，沒有涉及到大城市戶籍限制的放開，而政策從提出到落實，不是一個簡單的過程，會觸及到各個層面的不同解讀和發(fā)揮問題。政策演變雖然使農(nóng)民工看到了城市化的希望，但是卻不能馬上滿足他們的城市化要求。對新生代農(nóng)民工來說，更是如此，他們面臨著三方面的城市化張力：政策的“碎步化”調(diào)整與他們越來越強(qiáng)烈的城市化渴望和要求之間的張力;他們對城市化的向往與他們實現(xiàn)城市化的能力之間的張力;中央城市化政策與地方落實城市化措施之間的張力。
(一)融入城市社會的機(jī)會公平問題
什么樣的機(jī)會狀況才是公平的呢?最直白的解讀就是，在國家政策上，不論是城里人還是農(nóng)村人，不論是本地人還是外來的人，只要是本國公民，就享受同等的待遇或權(quán)利，當(dāng)然也承擔(dān)同等的義務(wù)。把這種看法上升到理論層面，最集中反映的就是公民權(quán)理論，而“公民身份是社會政策學(xué)的核心概念[4]?！彪m然公民這個概念是2000多年前希臘哲學(xué)家亞里士多德提出來的，帶有排斥婦女、兒童、奴隸和鄉(xiāng)下人的概念，但是到了20世紀(jì)，這個概念被上升到體現(xiàn)人類文明的一種標(biāo)志，其含義發(fā)生了很大的變化，T.H.馬歇爾認(rèn)為“，西方‘文明’社會在18世紀(jì)的首要任務(wù)不是改善社會環(huán)境，而是發(fā)展公民權(quán)利(civil rights)，包括公民自由、財產(chǎn)權(quán)利和法典?！?SPAN lang=EN-US>[5]在他看來，進(jìn)入19世紀(jì)，又發(fā)展出政治權(quán)利(political rights)，進(jìn)入20世紀(jì)，出現(xiàn)社會權(quán)利(social rights)，由此，公民身份的發(fā)展得以最終完成。他認(rèn)為，這些權(quán)利可以保證所有公民擁有“一種普遍富裕、有實質(zhì)內(nèi)容的文明生活”。[6]雖然馬歇爾的線性公民身份進(jìn)化理論遭到各種批判，但是他闡述的公民身份內(nèi)涵卻受到廣泛的肯定，并且將公民身份與社會政策進(jìn)行了有效的鏈接，為現(xiàn)代社會政策制定提供了基本的理論平臺：“執(zhí)行社會政策是現(xiàn)代西方公民身份發(fā)展不可分割的一部分。這樣一來，社會層面和社會平等問題最終進(jìn)入了公民身份議程之中?！?SPAN lang=EN-US>[7]也就是說，每個公民享有這些權(quán)利的公平機(jī)會。這就是我們在討論新生代農(nóng)民工融入城市問題時的一個重要的理論支撐點(diǎn)。
這里將馬歇爾的公民理論加以引申，用機(jī)會公平視角來理解，那么，所有的中國公民都應(yīng)享受平等的就業(yè)機(jī)會、居住機(jī)會、受教育機(jī)會、社會保障機(jī)會、社會參與機(jī)會、起碼的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基本生存安全等由國家社會政策提供的福利權(quán)利。
對新生代農(nóng)民工而言，也不例外，具體到他們在城市的生存、發(fā)展以及融入，最需要關(guān)注的是城市是否給予他們與城市其他人口同等的機(jī)會以及國家是否確保他們的公民身份。當(dāng)然對這些問題的研究和討論已經(jīng)比較多了。如陳映芳以“市民權(quán)”概念(“citizenship”或“urbancitizenship”，陳映芳以此概念指中國社會中擁有居住地城市戶籍的居民所享有的身份及相關(guān)權(quán)利)入手，考察了從農(nóng)村地區(qū)流入城市的遷移者在城市中的身份和權(quán)利問題，探討了這些鄉(xiāng)-城遷移人員成為“非市民”的制度背景和身份建構(gòu)機(jī)制(陳映芳，2005)。洪朝輝認(rèn)為，中國的農(nóng)民工在遷徙、居住、工作和求學(xué)等四大社會權(quán)利方面受到長期的制度性歧視，他們自由和平等地離開農(nóng)村、定居城市、獲得就業(yè)、接受教育的權(quán)利和機(jī)會遭到排斥和剝奪(洪朝輝，2007)。蘇黛瑞直接從公民權(quán)角度提出農(nóng)民工在城市的不平等地位，認(rèn)為，“只依靠市場本身是無法為外來人口的公民權(quán)問題提供成熟的或者永久性的解決方案的?！?SPAN lang=EN-US>[8](蘇黛瑞，1999)2006年國發(fā)5號文件《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》雖沒有直接提到農(nóng)民工的公民權(quán)問題，但所列的具體內(nèi)容已經(jīng)折射出國家對解決這個問題的關(guān)注：“農(nóng)民工面臨的問題仍然十分突出。主要是：工資偏低，被拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重;勞動時間長，安全條件差;缺乏社會保障，職業(yè)病和工傷事故多;培訓(xùn)就業(yè)、子女上學(xué)、生活居住等方面也存在諸多困難，經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益得不到有效保障。這些問題引發(fā)了不少社會矛盾和糾紛。解決好這些問題，直接關(guān)系到維護(hù)社會公平正義，保持社會和諧穩(wěn)定?！睘榇?，該文件提出了提高農(nóng)民工工資、將農(nóng)民工納入社會保障和城市公共服務(wù)體系、確保農(nóng)民工子女享有平等的教育機(jī)會、深化戶籍制度改革等政策。這些都是針對農(nóng)民工的社會政策，涉及到就業(yè)、收入、社會保障、醫(yī)療、教育、居住以及社會參與和政治參與等等領(lǐng)域。如果這些政策能真正落實下去，得到執(zhí)行，那么該文件的出臺確實具有里程碑的政策意義。在剛過去的十多年中，中國的社會政策并不是沒有改善，但是，卻不足以為新生代農(nóng)民工的城市融入提供最基本的公平機(jī)會支持，這在一定程度上弱化了新生代農(nóng)民工城市化的能力。對于新生代農(nóng)民工群體來說，他們跟老一代一樣，在城市打工，但是既不能“安居”，也沒法“樂業(yè)”。憑目前他們的收入水平，他們根本沒有能力在城市購買住房，而且也沒有能力去租住像樣的房子。同樣，對于城市的低收入者來說，他們的收入水平也跟農(nóng)民工一樣，但是他們卻享受到政府提供的廉租房政策和房屋補(bǔ)貼福利等，而農(nóng)民工卻沒有這樣的待遇和權(quán)利。如果農(nóng)民工能享受到這樣的政策，那么他們即使收入低一些，也可以在城市穩(wěn)定地生活下去，至少可以“安居”。而今他們不但不能住上城市條件比較好一點(diǎn)的房子，而且他們在城市的居住還經(jīng)常是不安穩(wěn)的，尤其是那些居住在城市低矮簡陋的城中村房子、郊區(qū)農(nóng)民房子的人們，隨時都有可能因城市擴(kuò)張拆遷而不斷地搬家。我們碰到的不少農(nóng)民工向我們訴苦說，在某地剛住得熟悉一點(diǎn)，就要搬家。一個年輕的農(nóng)民工在北京打工一年多，已經(jīng)搬了三次住處。他們在城市的居住權(quán)是得不到任何法律和政策的保障的。
同樣，他們也沒有獲得相對穩(wěn)定的就業(yè)權(quán)利和保障，不能享受基本的就業(yè)福利。雖然從上世紀(jì)90年代中期開始，城市居民的就業(yè)安全受到國有企業(yè)改制的影響而降低，但是政府推出一系列政策，對受影響的市民進(jìn)行就業(yè)救濟(jì)、就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)工程等，在一定程度上降低了他們就業(yè)風(fēng)險，提升了他們的就業(yè)福利。從新世紀(jì)開始，國家在逐漸地完善對農(nóng)民工的就業(yè)政策，從清理民工工資被拖欠問題到改善他們的就業(yè)環(huán)境等，這些政策均在試圖確保他們的就業(yè)權(quán)益。但是，在最近這次金融危機(jī)沖擊下，2009年曾有2000多萬農(nóng)民工失去工作，返回農(nóng)村，他們基本上沒有享受到城市居民那樣的就業(yè)政策待遇。農(nóng)民工在城市僅僅是獲得干活賺錢的機(jī)會，至于與就業(yè)相關(guān)的福利待遇，更不能與城市職工相提并論。即使是工資，農(nóng)民工還不能獲得完全兌現(xiàn)的保證，最近的調(diào)查顯示，仍有一部分農(nóng)民工曾1次，2次或多次被無故拖欠或克扣工資(其中8.85%和4.39%的農(nóng)民工分別認(rèn)為“1到2次”和“多次”被無故拖欠或克扣過工資)。當(dāng)然，還有不少農(nóng)民工沒有獲得同工同酬的待遇。與就業(yè)有關(guān)的第二個問題就是加班和休息問題。農(nóng)民工中只有56.19%的人享有8小時工作權(quán)利，有43.31%的人每天工作達(dá)9小時到14小時，還有少數(shù)人每天工作多達(dá)15小時以上，處于超強(qiáng)度勞動狀態(tài);至于節(jié)假日休息情況，調(diào)查顯示，2009年第三季每周休息2天的農(nóng)民工只占27.52%，不到三分之一;36.24%的人每周只休息1天時間;還有27.78%的農(nóng)民工每周很少有休息或沒有休息。更惡劣的是，還有24%左右的農(nóng)民工很少領(lǐng)到或基本上領(lǐng)不到加班工資，這不僅僅是同工不能同酬問題，而是權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害的問題。
同時，大多數(shù)農(nóng)民工也不能享受企業(yè)提供的職業(yè)技能培訓(xùn)。有46.35%的農(nóng)民工沒有參加過任何職業(yè)技能培訓(xùn)，有50.88%參加過職業(yè)技能培訓(xùn)，剛超過一半;在接受過培訓(xùn)的農(nóng)民工中，有8.08%的農(nóng)民工反映，他們的培訓(xùn)是由家鄉(xiāng)所在地政府提供的，5.76%的人反映他們的培訓(xùn)是由家鄉(xiāng)所在地的民辦機(jī)構(gòu)提供，有15.2%的民工享受到了進(jìn)城務(wù)工所在地政府提供培訓(xùn)的權(quán)利，還有7.31%的農(nóng)民工在進(jìn)城務(wù)工所在地參與民辦機(jī)構(gòu)提供的培訓(xùn);尤其值得注意的是，23.5%接受過培訓(xùn)的農(nóng)民工是自己掏錢買培訓(xùn)，只有2.65%的農(nóng)民工完全免費(fèi)享受政府提供的培訓(xùn)，還有16.68%的人自己掏一部分錢，而政府或單位也掏一部分錢，用于職業(yè)技能培訓(xùn)。我們的調(diào)查表明，農(nóng)民工以在流入地自費(fèi)參加職業(yè)培訓(xùn)為主，而政府和單位提供的免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)很有限，也無法與城市職工享受的職業(yè)培訓(xùn)相提并論。城市職工不但享受單位提供的各種免費(fèi)培訓(xùn)，而且還享受所在地街道、社區(qū)提供的各種培訓(xùn)，但農(nóng)民工就沒有這樣的待遇和權(quán)利。
另一個頗受關(guān)注的問題是城市社會保障制度與農(nóng)民工的關(guān)系問題。從公民權(quán)理論來看，享受社會保障權(quán)利的水平是農(nóng)民工在城市社會融入程度的重要標(biāo)志之一，中央文件也明確要求把農(nóng)民工納入到城市社會保障制度中去。而現(xiàn)實又是怎樣的狀態(tài)呢?我們的調(diào)查，參加外來務(wù)工人員社會保險的農(nóng)民工達(dá)到51.24%，其中參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的達(dá)到53.04%，參加城鎮(zhèn)失業(yè)保險的達(dá)到23.97%。在上世紀(jì)90年代，城鎮(zhèn)社會保障制度基本上還沒有向農(nóng)民工開放，而現(xiàn)在有超過半數(shù)的農(nóng)民工參與到城鎮(zhèn)社會保險，這表明農(nóng)民工在城市享受更多的權(quán)利。但是，還有將近一半的農(nóng)民工還沒有參加城鎮(zhèn)社會保險，尤其是三分之二以上的農(nóng)民工沒有參與到城鎮(zhèn)失業(yè)保險。即使參加了城鎮(zhèn)社會保險，但不能確保他們能享受社會保險的成果。農(nóng)民工具有很強(qiáng)的流動性，以前的社會保障制度不能確保農(nóng)民工的社會保障能隨著他們流動而轉(zhuǎn)移，進(jìn)行異地轉(zhuǎn)移和接續(xù)，而最近國家已經(jīng)出臺政策解決這個問題，但是是否有效，還難以確定。中國的社會保障制度是以區(qū)縣為單位，具有“碎片化”的特點(diǎn)，雖然有部分農(nóng)民工加入到城鎮(zhèn)社會保障體制，但是由于這種“碎片化”特點(diǎn)以及他們的戶籍問題，因此，他們卻不能有效地在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間平等地享受社會保障。
雖然大多數(shù)新生代農(nóng)民工還沒有結(jié)婚、生育，但是他們即將面臨結(jié)婚、生育問題，至少在他們?nèi)谌氤鞘羞@個問題上已經(jīng)考慮到這些問題。農(nóng)民工子女在城市的教育遭遇，顯然是他們不得不考慮的?！叭绻『⒔逃軌蚪鉀Q，我們都想在這邊安家，誰想兩地分居啊?”這是農(nóng)民工們共同的心聲。我們的問卷調(diào)查顯
示，子女真正享受免費(fèi)上城鎮(zhèn)公辦學(xué)校的農(nóng)民工只占4.81%，而子女繳費(fèi)上城鎮(zhèn)公辦學(xué)校的農(nóng)民工也不到10%，兩者之和不到15%，即使包括子女上城鎮(zhèn)民辦學(xué)校的農(nóng)民工，也只占21%左右，還有一些農(nóng)民工把部分子女留在家鄉(xiāng)上學(xué)，把部分子女帶在身邊上學(xué)。由此可見，只有三分之一的農(nóng)民工把子女帶在身邊上學(xué)，三分之二的農(nóng)民工將子女留在家鄉(xiāng)上學(xué);而將子女帶在身邊上學(xué)并免費(fèi)接受義務(wù)教育的農(nóng)民工只占將子女帶在身邊上學(xué)的農(nóng)民工的八分之一。如果現(xiàn)行的城市教育體制不進(jìn)行徹底的改革，那么，子女教育問題將是農(nóng)民工融入城市、實行“市民化”的重大障礙之一。目前農(nóng)民工子女在城市面臨的是“上不起學(xué)”和“得不到好的教育”這樣兩個問題。
新生代農(nóng)民工在這樣的社會狀況中越來越表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)和張力：越來越多的新生代農(nóng)民工對工作條件和環(huán)境的要求比對收入的要求更高，他們不愿意加班加點(diǎn)，更不愿意做勞動強(qiáng)度大的工作;他們一方面追求更輕松的白領(lǐng)般的工作，另一方面由于技能有限而難以如愿，所以一邊是民工荒而另一邊是不少農(nóng)民工找工作難;與此同時，他們賺那么低的收入不足以滿足他們對城市生活的高追求，所以他們也加入到城市的“月光族”之中;他們看不到城市向他們打開接納的大門的希望，也擔(dān)心自己在城市生活的能力，等等?？傊?，當(dāng)新生代農(nóng)民工強(qiáng)烈地要求成為市民的時候，橫在他們面前的是機(jī)會的不平等。從政策上看，至少有五大“攔路虎”：首先，從國家目前的就業(yè)政策來看，并沒有將農(nóng)民工在城市找不到工作，作為“失業(yè)”來對待，沒有將他們納入城鎮(zhèn)失業(yè)率統(tǒng)計范圍，由此也沒有為他們提供相應(yīng)的失業(yè)和再就業(yè)政策和待遇。其次，農(nóng)民工在城市獲得了就業(yè)權(quán)和機(jī)會，但是，卻沒有獲得相應(yīng)的職業(yè)福利，包括休息權(quán)、就業(yè)保障權(quán)等。第三，他們雖然參與一些社會保障，但是由于社會保障的“碎片化”，他們無法享受到真正的方便和保障。第四，農(nóng)民工子女在城市還碰到這樣或那樣的公平教育障礙，尤其是在免費(fèi)義務(wù)教育方面，他們還是被當(dāng)成另類看待，有各種各樣或明或暗的制度性門檻。最后，城市還沒有為農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)居民同等的住房安全保障權(quán)利，不但城市廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房政策沒有覆蓋到農(nóng)民工，而且在城市拆遷政策方面根本沒有考慮到農(nóng)民工居住的穩(wěn)定利益問題，而只考慮城鎮(zhèn)居民的房屋產(chǎn)權(quán)利益，農(nóng)民工實際上在城市拆遷和重建中是最容易受到驅(qū)趕和不重視的群體。
(二)社會政策文本與實踐的錯位
一方面我們看到現(xiàn)行社會政策還有不少障礙，對新生代農(nóng)民工的城市融入產(chǎn)生了消極的影響，另一方面，一些調(diào)整好的利好的社會政策并沒有產(chǎn)生如決策者所預(yù)料的那么好的效果，即使一些推進(jìn)公平化的社會政策也并沒有得到真正的落實，造成農(nóng)民工實際能享受到的機(jī)會和權(quán)利，存在著政策文本規(guī)定與實踐之間的嚴(yán)重錯位：不少規(guī)定停留在文本上，根本無法執(zhí)行，與此同時，還催生出不少規(guī)避行為和做法，抵消了社會政策的效力。
就拿新修改的《勞動合同法》來說，它對保護(hù)工人的權(quán)益來說，在條文的規(guī)定上有了很大的進(jìn)步，至少將農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工放在同等的勞動主體上看待，但是在落實上面臨著地方政府、企業(yè)以及其他制度的相應(yīng)制掣。地方政府的相關(guān)部門因管理人員數(shù)量少而無法實行監(jiān)督《勞動合同法》的落實情況。某沿海城市有400多萬外來打工者，而勞動監(jiān)督部門卻只有4位管理人員，他們每天坐在辦公室連接投訴電話的工作都忙不過來，何況還要處理投訴的案件，他們反映：根本沒有時間去企業(yè)調(diào)查和監(jiān)督，如果不直接投訴到他們那里，案件就根本沒有機(jī)會獲得處理。顯然，如此薄弱的監(jiān)管力量確實無法適應(yīng)中國當(dāng)前這個勞動糾紛高發(fā)時期的監(jiān)管工作。而地方政府在GDP政績觀的指導(dǎo)下，實際上把《勞動合同法》視為不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的法規(guī)，因此能規(guī)避就盡可能規(guī)避，不能規(guī)避的想辦法規(guī)避。就拿上面這個有400萬流動人口的城市而言，當(dāng)?shù)氐膭趧庸芾聿块T曾多次向市委和市政府申請增加管理人員編制和經(jīng)費(fèi)，但都沒有獲得回應(yīng)和支持，據(jù)勞動管理部門負(fù)責(zé)人理解，如果增加他們的編制和經(jīng)費(fèi)，會不利于當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)發(fā)展。有研究表明，目前這種鄉(xiāng)城移民者管理體制對城市政府來說是利益最大的(陳映芳，2005)。至于大量中小企業(yè)，還沒有擺脫靠降低勞動力成本盈利的機(jī)制，因此能不給勞動者權(quán)益，就盡量不給，還處在將勞動者視為主要的賺錢工具階段，還沒有考慮到如何將企業(yè)發(fā)展與確保勞動者權(quán)益結(jié)合起來這樣全面發(fā)展的問題，更沒有考慮到對勞動者的尊重是人類最高文明的價值要求。
同樣，其他社會政策也有相似的遭遇。從2003年開始，國務(wù)院相關(guān)部委推出一系列農(nóng)民工技能培訓(xùn)政策。2003年9月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)由農(nóng)業(yè)部、勞動保障部、教育部、科技部、建設(shè)部和財政部共同制定的《2003~2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，規(guī)劃對培訓(xùn)工作做出了具體部署，明確了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工作的目標(biāo)任務(wù)。2004年，農(nóng)業(yè)部、財政部、勞動和社會保障部、教育部、科技部和建設(shè)部共同組織實施“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程”(簡稱為“陽光工程”)。2006年4月，勞動保障部和國家開發(fā)銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實施農(nóng)民工培訓(xùn)示范基地建設(shè)工程的通知》，決定共同組織實施“農(nóng)民工培訓(xùn)示范基地建設(shè)工程”。后來團(tuán)中央還出臺了進(jìn)城務(wù)工優(yōu)秀青年培訓(xùn)計劃。實際效果是，不到三分之一的農(nóng)民工享受到這些政策舉措，而接受過培訓(xùn)的農(nóng)民工并不都能獲得技能的提升。這些政策之所以名號響、效果不顯著，一方面在于出臺政策的部門并沒有配以充足的資源，另一方面是培訓(xùn)機(jī)制存在嚴(yán)重的缺陷。尤其是機(jī)制的缺陷，那是致命性的，它表現(xiàn)為：1.壟斷培訓(xùn)資源的管理部門不愿放棄對資源的使用，把所有培訓(xùn)任務(wù)安排給自己下屬的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，而缺乏社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的參與，這樣容易造成這些部門下屬的機(jī)構(gòu)拿到培訓(xùn)資源而不真正搞培訓(xùn)的現(xiàn)象，因為缺乏對培訓(xùn)質(zhì)量進(jìn)行有效的監(jiān)督和鑒定。2.培訓(xùn)脫離市場需求，出現(xiàn)“名至實不歸”的問題，表現(xiàn)為在流出地搞培訓(xùn)而不了解流入地對技能的需求，因此，有農(nóng)民工反映說，參加培訓(xùn)對找工作并沒有什么幫助。3.流出地政府熱衷農(nóng)民工就業(yè)技能培訓(xùn)而流入地政府則不熱衷，這種“一頭熱”的結(jié)果是，流出地政府想搞好民工培訓(xùn)但缺錢，而流入地政府有錢卻不想搞農(nóng)民工培訓(xùn)。4.現(xiàn)在有的流入地府也開始搞農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，但是它們卻只為自己轄區(qū)的農(nóng)民工提供這樣的政策服務(wù)，如某省實施的農(nóng)民工培訓(xùn)政策，很有特色的“一戶一技能”培訓(xùn)計劃就是針對省內(nèi)農(nóng)民工。該省在就業(yè)服務(wù)的下一步工作措施中，也是將“加強(qiáng)本省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，優(yōu)化人力資源配置”作為重要工作安排。
解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題，是另一項喊得比較響的社會政策舉措。早在1998年，教育部、公安部聯(lián)合頒發(fā)的《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》就規(guī)定，流動兒童少年的就學(xué)形式，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主，也可入民辦學(xué)校、專門招收流動兒童少年的全日制公辦中小學(xué)附屬教學(xué)班(組)或者簡易
學(xué)校就讀。2001年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》進(jìn)一步明確地要求，“要重視解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利?！?SPAN lang=EN-US>2003年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部、中央編辦、公安部、發(fā)展改革委員會、財政部、勞動保障部《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，指出地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學(xué)要建立完善的保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制，使進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女受教育環(huán)境得到明顯改善，九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到當(dāng)?shù)厮?SPAN lang=EN-US>;農(nóng)民子女與城市學(xué)生上學(xué)收費(fèi)一視同仁。2006年1月，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)[2006]5號)進(jìn)一步要求將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃?guī)劃。安排農(nóng)民工子女就讀公辦學(xué)校，并按當(dāng)?shù)卣?guī)定的項目和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，不得加收借讀費(fèi)及其他任何費(fèi)用。家庭經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民工子女納入“兩免一補(bǔ)”大范圍。我們的調(diào)查表明，與前五年相比，有越來越多的農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校接受義務(wù)教育，但是，他們并不是免費(fèi)的，而都要交納相應(yīng)的“贊助費(fèi)”，盡管國家乃至許多省級政府在政策上規(guī)定，農(nóng)民工子女在流入地享受九年義務(wù)教育的權(quán)利，但是，學(xué)校照樣要求農(nóng)民工交納“贊助費(fèi)”，這不是個別現(xiàn)象，而是一種普遍的行為。我們訪談的農(nóng)民工都反映這一點(diǎn)“：孩子不上學(xué)不行啊，現(xiàn)在公立小學(xué)聽說像我們這樣的，進(jìn)去一年需要交4500塊錢，這么貴，我們交不起啊，盡管這樣，我們還不一定能上公立學(xué)校，私營的那就更貴了，并且教學(xué)質(zhì)量還沒有保證，他們市民上公立學(xué)校就可以不交錢?！薄拔业睦掀藕蛢蓚€孩子都與我住在一起，老婆沒工作，在家干家務(wù)，照顧小孩。我的大兒子9歲，小兒子才4歲。大兒子在附近的民辦學(xué)校上學(xué)，每學(xué)期需要繳費(fèi)1700元。如果要去本地的公立學(xué)校上學(xué)，需要交贊助費(fèi)1萬元，我當(dāng)然交不起。我的小兒子在幼兒園，每月需要交300元。”
這種學(xué)校要求收取“贊助費(fèi)”的做法難道是學(xué)校自身規(guī)定嗎?如此普遍做法難道地方政府不清楚不了解嗎?這實際上涉及到我國教育制度的問題。在這一制度中，地方政府是義務(wù)教育的主要責(zé)任者，承擔(dān)著支付本地義務(wù)教育的大部分資源的重?fù)?dān)，外地孩子在本地接受義務(wù)教育，也就意味著增大它們的教育負(fù)擔(dān)，卻不能彰顯它們的政績,存在著權(quán)利與責(zé)任不對稱的問題。因此，盡管上級政府大力倡導(dǎo)解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題，但是，地方政府則暗中支持各個學(xué)校以各種名義和方式向農(nóng)民工(乃至外來人口)收取“贊助費(fèi)”,這種做法起到一舉兩得的效果：一是，如果真的想進(jìn)流入地學(xué)校念書，就得交納“贊助費(fèi)”，增加教育收入;二是，逼迫那些承擔(dān)不起“贊助費(fèi)”的農(nóng)民工將孩子留在家鄉(xiāng)，減輕流入地的人口和教育壓力。
從以上三方面重要社會政策的實踐遭遇中，我們可以得出這樣幾點(diǎn)看法：首先是，有關(guān)農(nóng)民工的社會政策都是以不改變農(nóng)民工的流動為前提而設(shè)計出來的，或者說是以確認(rèn)他們的目前流動狀況為基礎(chǔ)的，而沒有計劃將他們真正納入到城市化進(jìn)程，因此，這樣的政策為地方政府(特別是流入地政府)提供了很大的自由空間。其次，這些政策是在現(xiàn)有的行政制度框架下出臺和實施的，并不是以改革這個制度框架為目的，因此，這些政策一旦與制度框架相矛盾、沖突，就會被這個框架化為烏有。最后，任何社會政策的實施還要依靠惠及對象的討價還價能力，不論在《勞動合同法》規(guī)定的三方談判機(jī)制中，還是在與政府的談判上，農(nóng)民工都是非常弱勢的，是幾乎可以不被重視的對象，因此，盡管國家出臺了這樣那樣的社會政策，但是，農(nóng)民工沒有組織力量、強(qiáng)有力的手段去堅持和維護(hù)這些政策給予他們的權(quán)益。
所以，現(xiàn)有有關(guān)農(nóng)民工的所有社會政策只能使農(nóng)民工在城市社會處境得到一些改善，但無法使他們“市民化”?，F(xiàn)有的社會政策還不足以破除城鄉(xiāng)二元體制和“各自為政”的地方行政管理體制，因此，“市民化”的社會政策首先應(yīng)以改革這種體制為前提和重點(diǎn)，使農(nóng)民工真正進(jìn)入城市進(jìn)程，或者成為“城市化的必然要求”。
三、矛盾、沖突和融入：新生代農(nóng)民工與城市社會之間在行動和觀念上的張力
雖然面對的是相同的社會政策和管理制度環(huán)境，但是新生代農(nóng)民工顯得尤其特別，表現(xiàn)為在行動和觀念上與城市社會有更大的張力。世界各國的城市化實踐表明，即使在沒有像中國那樣的城鄉(xiāng)二元體制的情況下，農(nóng)村人口進(jìn)入城市、完成城市化也是一個需要不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)的過程，并不是一蹴而就的，這個過程一般要?dú)v時一代人。因為城市與農(nóng)村不僅人口規(guī)模、密度不同，而且更重要的是有著明顯的生活方式、價值觀念的差異，比如農(nóng)村沒有過馬路的問題，農(nóng)村走路也不需要像在城市那樣一律靠右或靠左走。當(dāng)然，并不是所有國家的農(nóng)村人口進(jìn)城后完全適應(yīng)和融入城市社會，如一些發(fā)展中國家，有不少農(nóng)村人口在城市形成了自己的聚落乃至貧民窟，出現(xiàn)城市“亞文化”圈。相對其他國家而言，在過去30年中，我國的農(nóng)民工經(jīng)歷了不止一代人，而今還沒有完成城市化的學(xué)習(xí)和適應(yīng)。當(dāng)然，這并不是因為農(nóng)民工沒有這個學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力，也不是因為他們不愿意去學(xué)習(xí)和適應(yīng)，而是因為中國獨(dú)特的城鄉(xiāng)體制和行政管理制度在延緩、阻止了農(nóng)民工的城市化學(xué)習(xí)和適應(yīng)進(jìn)程。與此同時，中國的農(nóng)民工還沒有像其他一些發(fā)展中國家那樣完全淪為貧民窟成員，但是，農(nóng)民工與城市社會之間不論在社會認(rèn)同、價值觀念還是在行為方式上都存在一定的張力、沖突和緊張。這可能有城鄉(xiāng)傳統(tǒng)之間的磨合問題，更有社會政策和制度差異導(dǎo)致的問題。因此，當(dāng)我們探討社會政策對新生代農(nóng)民工“市民化”的影響問題時，除了梳理有關(guān)政策的規(guī)定及其影響外，還要從行為方式、生活方式乃至價值觀念層面去進(jìn)行相關(guān)的分析和討論。
新生代農(nóng)民工對城市的了解、學(xué)習(xí)和適應(yīng)比第一代更快、更多、更好，他們從觀念、生活方式到行為，都很快地“城市化”，但是，他們對自己的身份和城市居民的看法、態(tài)度則顯得更敏感。在多次調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年輕的訪談對象被問到是什么地方的人的時候，他們一開始并不想告訴我們他們來自的具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而僅僅告訴我們是某某市，等交談多了，相互熟悉了，經(jīng)追問才會告訴我們他們的家鄉(xiāng)情況。他們確實不想向陌生人顯示自己來自“太農(nóng)村”的地方，他們對城鄉(xiāng)二元體制下鑄就的“城市高于農(nóng)村”、“城市居民比農(nóng)村居民高一等”的社會地位等級現(xiàn)象有著更多的敏感性，他們在與城市社會近距離的交往中深切地感受到對鄉(xiāng)村人的普遍歧視現(xiàn)象。在上世紀(jì)80年代和90年代，城市社會以公開形式表露出對農(nóng)民工的社會歧視，從語言上對農(nóng)民工“污名化”(如盲流，社會治安的罪魁禍?zhǔn)?，素質(zhì)差等)，限制農(nóng)民工的就業(yè)范圍，隨時對農(nóng)民工進(jìn)行搜身檢查和驅(qū)趕、強(qiáng)制遣送等。進(jìn)入21世紀(jì)，公開的歧視表達(dá)越來越少，但是隱蔽性的、潛在的、根深蒂固的社會歧視仍然存在，不時地在一些場合或言語中流露出來，甚至出現(xiàn)在一些行動中。我們的調(diào)查表明，在城市找工作過程中，還有15.7%的農(nóng)民工認(rèn)為，城市社會仍然存在對農(nóng)民工的歧視;有8.5%的農(nóng)民工之所以選擇將來返回農(nóng)村，其主要原因是“在城市里受到歧視，回到農(nóng)村可以享受平等和尊嚴(yán)”;還有41%的農(nóng)民工認(rèn)為“，農(nóng)民工”這種稱呼是對進(jìn)城務(wù)工人員的歧視，只有22.5%的農(nóng)民工認(rèn)為這個稱呼符合實際。顯然，有越來越多的新生代農(nóng)民工開始意識到“農(nóng)民工”這樣的稱呼的歧視性。
新生代農(nóng)民工還開始意識到，城市是一個充滿勢利、沒有人情、斤斤計較、缺乏信任的社會，但是他們會以自己獨(dú)特的方式對城市的社會歧視和冷漠做出回應(yīng)，而不會像第一代農(nóng)民工那樣選擇“沉默”和“忍耐”，默默地接受不公的對待。一開始，他們是帶著羨慕的心態(tài)進(jìn)入城市，希望獲得城市社會的認(rèn)同和接納，并不是想跟城市社會作對。一位來自山東革命老區(qū)的小伙子對我們說，剛到北京時，發(fā)現(xiàn)北京真好，真想留在北京，但是經(jīng)歷了8年多的生活，他發(fā)現(xiàn)北京人很無情，太傷他的心，沒有獲得北京的起碼尊重。但是為了賺錢，他還是選擇繼續(xù)待在北京。他說，他不會無緣無故地去報復(fù)北京，而只有在遭到明顯的不公對待和欺壓的情況下才會去考慮，肯定會給出激烈的反抗。迄今為止，他們的反抗方式正如大家從媒體獲知的那樣幾種：為了討回被拖欠的工資，他們會采用一些極端的方式，比如跳塔樓相要挾，來給政府以壓力，迫使工資拖欠者還清拖欠工資;還比如他們會采取集體行動，上街抗議，或罷工癱瘓企業(yè)，或堵截公路或臥軌以中斷交通，或圍堵政府大樓等等。有些農(nóng)民工結(jié)群居住(聚居)，結(jié)成團(tuán)伙關(guān)系，以保護(hù)自己不受城市社會的欺壓和排斥。某市抓到幾位破壞公園路燈的農(nóng)民工，問他們?yōu)槭裁床扇∵@種破壞行為時，得到的回答是，你們城市搞得那么漂亮，而我們卻在那里生活得那么差，實在看不下去，接受不了，就有這樣的沖動，不是為了其他原因。
當(dāng)然，新生代農(nóng)民工對城市的感受是非常復(fù)雜的，他們覺得城市比他們老家好很多，很愿意成為城市居民。一位在北京工作的新生代農(nóng)民工發(fā)起所謂“我也是城里一份子，我要為城市做貢獻(xiàn)”的活動，得到了不少其他新生代農(nóng)民工的回應(yīng)，志愿參加清潔北京環(huán)境的活動。但是這樣的活動并沒有堅持多長時間，一方面他們每天工作時間長，休息時間少，另一方面他們流動性大，而更重要的是，他們的熱情沒有獲得北京社會的積極回應(yīng)。新生代農(nóng)民工的另一點(diǎn)復(fù)雜感受就是在城市沒有家的感覺。我們的調(diào)查顯示，只有8.2%的人說他們經(jīng)常參與所在街道和社區(qū)的居民活動，而有近60%的人從沒有參加這樣的活動，他們與城市社會有著很深的隔閡。在這樣的生活處境中，新生代農(nóng)民工在觀念和認(rèn)同層面，與城市社會的互相評判存在著相當(dāng)程度的負(fù)面效果。
新生代農(nóng)民工當(dāng)然也延續(xù)著第一代農(nóng)民工的這樣一種行為方式———以聚群的生活方式為主，重視內(nèi)群體交往，缺少群際交往。我們的問卷調(diào)查顯示，只有36.8%的人參加了單位的工會組織，更多的人想?yún)⒓拥珱]有參加，或者根本不想?yún)⒓?SPAN lang=EN-US>;只有8.2%的新生代農(nóng)民工經(jīng)常參加社區(qū)居委會組織的活動，10.6%的人有時參加。盡管他們與城市其他群體的交往比較少，但是56.7%的人說，他們都比較適應(yīng)城市的工作和生活，不適應(yīng)的農(nóng)民工比較少，有的(17.7%)是適應(yīng)城市工作而不適應(yīng)城市生活，有的(6.5%)是適應(yīng)城市生活而不適應(yīng)城市工作。一方面新生代農(nóng)民工在城市的群際交往比較少，局限于自己群體內(nèi)部交往，另一方面他們又比較適應(yīng)城市工作和生活，這說明了大部分新生代農(nóng)民工處于愿意生活在城市、但又不能完全與城市社會融合的“半城市化”狀態(tài)。
而新生代農(nóng)民工對城市化又是怎樣的看法和愿望呢?我們的調(diào)查顯示，他們的看法也是相當(dāng)矛盾的，這種矛盾也折射出他們目前的處境?！叭绻?jīng)過戶籍制度改革后，可以將自己(和家人)的戶口遷入城鎮(zhèn)”，則只有30.2%的新生代農(nóng)民工回答說“愿意”，17%的新生代農(nóng)民工還是愿意留在農(nóng)村，還有32%的新生代農(nóng)民工表示“兩可”。至于他們將來選擇留在城市的主要原因依次是“為了子女進(jìn)城接受良好的教育”“，能學(xué)技術(shù)、長知識”，“就業(yè)和生計有保障”，“收入高、福利好、生活好”，“可能改變自己的命運(yùn)、有發(fā)展前途”等。由此可見，新生代農(nóng)民工選擇進(jìn)城，是非常務(wù)實的，在他們中的大部分人看來，通過城市化很難獲得社會地位的提升和尊嚴(yán)的實現(xiàn)，而更多的是為了子女教育、改善生計、提升技能、有好的就業(yè)和福利保障等。
由此看來，新生代農(nóng)民工對城市和農(nóng)村都懷有矛盾的心態(tài)：城市可以給他們提供更多的收入和就業(yè)機(jī)會，城市生活也是他們羨慕的，但是城市并沒有給他們安穩(wěn)的生存保障，而對農(nóng)村，那里有他們的家人、房子以及熟悉的鄰里，還有可供溫飽的田地，但是農(nóng)村還是那么落后、貧窮。他們俳徊在城鄉(xiāng)之間，在觀念、價值、生活方式和行為上表現(xiàn)出矛盾特性。
四、社會政策的整體改革是新生代農(nóng)民工融入城市社會的基本前提
我們在討論新生代農(nóng)民工的城市融入問題時，關(guān)注的并不是所有新生代農(nóng)民工都要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦膯栴}，因為每個新生代農(nóng)民工是否想成為城市居民，是他們自己的選擇，而我們更關(guān)注的是他們是否享受平等的、自由的城市化機(jī)會問題以及社會政策調(diào)整滯后給他們帶來的負(fù)面影響。以上的分析可以讓我們做出這樣的判斷：迄今為止所進(jìn)行的“碎步化”社會政策調(diào)整不足以滿足新生代農(nóng)民工這個群體的城市融入之需求了，現(xiàn)在到了全面、系統(tǒng)地改革我國社會政策體系的時候了。
(一)全國實行居住制度
不論是鄉(xiāng)村還是城市，全面放開戶口對遷移流動的限制，戶口應(yīng)是一種登記的憑證，而不應(yīng)是一種身份標(biāo)識。當(dāng)前一些城市雖然也推行了居住制度，但是并沒有完全剔除身份功能，還是有區(qū)分地對待不同的人口，并且給農(nóng)民工設(shè)置了幾乎難以逾越的門檻和障礙。這不是我們所說的居住制度，我們說的居住制度，就是一種純粹的管理登記制度，不給自由遷移設(shè)置障礙。這樣的制度只能在全國范圍內(nèi)同時推行，才有效，否則，局部的改革往往難以克服整個體制的弊病。
(二)以改革財政收入和分配體制為核心，全面推進(jìn)行政管理體制改革
目前中央也出臺了一些社會政策，試圖給予農(nóng)民工一些平等的機(jī)會，比如給農(nóng)民工子女義務(wù)教育機(jī)會，但是由于現(xiàn)行的教育財政體制以及政績考核體制削弱了這個政策的效力。同樣，新修改的《勞動合同法》缺乏相應(yīng)的配套機(jī)制而難以得到有效的實施和監(jiān)督，農(nóng)民工的同工不同酬、超時加班、企業(yè)福利欠缺等問題都沒有獲得預(yù)期的解決。這里既有《勞動合同法》本身存在的缺陷原因，更有現(xiàn)行的行政管理體制存在明顯不利于該法實施的原因。
(三)確定總體的城市化思路后，著力推進(jìn)各項社會政策的徹底改革
城市化是回避不了的社會發(fā)展過程，我國的城市化是明顯滯后的，不僅滯后于工業(yè)化進(jìn)程，而且更落后于農(nóng)民工對城市化的需求。但是，長期以來，國家在城市化問題處理上是被動作為，而且缺乏明確的思路和方向?，F(xiàn)在應(yīng)該到了全面推進(jìn)城市化的時期了，因此，國家應(yīng)該廢除和改革許多不符合城市化的社會政策。目前最迫切的改革是教育制度和政策的改革、社會保障制度的改革和住房保障制度的改革。教育制度和政策改革為年輕一代農(nóng)民工子女構(gòu)建平等的發(fā)展機(jī)會，沖破階層隔閡，順利實現(xiàn)代際城市化的轉(zhuǎn)型。社會保障制度改革，旨在建構(gòu)覆蓋所有公民的一體化社會安全網(wǎng)絡(luò)，盡可能減少農(nóng)民工城市化的風(fēng)險。住房制度改革有三層含義：一是政府為進(jìn)城農(nóng)村人口提供最低的住房安全條件。二是促進(jìn)農(nóng)村住房市場發(fā)展，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的財富，使愿意進(jìn)城的農(nóng)村人口可以將農(nóng)村財富轉(zhuǎn)移到城市，減輕他們城市化的負(fù)擔(dān)，也能減輕國家的負(fù)擔(dān)。三是讓有一定經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)民工在城市購買自己的住房或者租住體面的房子，可以實現(xiàn)“安居樂業(yè)”的理想。
總之，新生代農(nóng)民工的城市融入問題之所以重要，不僅是因為它涉及到國家整體的發(fā)展方向，而且它也直接關(guān)系到國家其他問題的解決。比如目前有許多關(guān)于就業(yè)、工資拖欠、社會保障問題的研究只是著眼于問題的本身，而忽視了與農(nóng)民工的城市化問題的聯(lián)系，中央許多好的政策之所以難以落實，在很大程度上不是建立在促進(jìn)新生代農(nóng)民工城市化和城市融入的基礎(chǔ)上，而僅僅是因為仍將新生代農(nóng)民工作為城市的臨時人口來看待，這樣的政策不可能有穩(wěn)定的效力基礎(chǔ)。因此，新生代農(nóng)民工的城市融入問題是一個更廣泛的社會發(fā)展問題，急切地需要國家采取全面、系統(tǒng)的城市化政策去解決，否則會影響整個國家的穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。
注釋：
[1][美]蘇黛瑞.在中國城市中爭取公民權(quán)[M].杭州：浙江人民出版社，2009：15.
[2]史國衡.昆廠勞工[M]//
[3]白南生，宋洪遠(yuǎn)，等.回鄉(xiāng)，還是進(jìn)城———中國農(nóng)村外出勞動力回流研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2002：19.
[4][英]哈特利•迪安.社會政策十講[M].上海：上海人民出版社，2009：17.
[5]同上，第19頁.
[6]同上.
[7]同上.
[8][美]蘇黛瑞.在中國城市中爭取公民權(quán)[M].杭州：浙江人民出版社，2009：318.
作者簡介：王春光，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所社會政策研究室主任，研究員，中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長，中國社會學(xué)學(xué)會副秘書長。